VII SAB/Wa 250/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2020 r. sprawy ze skargi W. O. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. I. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w M.dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku W. O. z dnia 19 września 2019 r. o zwolnienie od kosztów w postaci zaliczki na pokrycie kosztów oceny technicznej zbiornika na nieczystości ciekłe; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Powiatowego Inspektowa Nadzoru Budowlanego w M. do rozpoznania wniosku W. O. z dnia 19 września 2019 r. o zwolnienie od kosztów w postaci zaliczki na pokrycie kosztów oceny technicznej zbiornika na nieczystości ciekłe – w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy Pismem z 21 listopada 2019 r. W. O. (dalej: "skarżący") wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M.(dalej: "PINB w M.") w sprawie dotyczącej rozpatrzenia wniosku z dnia 19 września 2019 r. o umorzenie w całości lub w części zaliczki na pokrycie kosztów postępowania w wysokości 2460 złotych, nałożonej postanowieniem tego organu Nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Jednocześnie skarżący wniósł o zobowiązanie organu powiatowego do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie oraz o zwolnienie go od kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę PINB w M. wniósł o jej oddalenie. Ustalając stan faktyczny w niniejszej sprawie organ wskazał, że w dniu 21 września 2018 r., na wniosek J. K., wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie urządzenia budowlanego - bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, znajdującego się na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości H. W toku prowadzonego postępowania PINB w M. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej stanu technicznego przedmiotowego urządzenia budowlanego, zawierającej: - inwentaryzację budowlaną spornego zbiornika na nieczystości ciekłe (charakterystyczne rzuty, przekroje oraz zasadnicze elementy wyposażenia technicznego, ogólnobudowlanego, umożliwiającego użytkowanie zbiornika zgodnie z jego przeznaczeniem), - inwentaryzację zagospodarowania działki nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], z uwzględnieniem charakterystycznych wymiarów oraz wzajemnych odległości budynków i urządzeń budowlanych w nawiązaniu do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Obowiązek ten miał zostać wykonany w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia powyższego postanowienia. Organ powiatowy podkreślił, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że powyższe rozstrzygnięcie zostało skutecznie doręczone skarżącemu w dniu 18 stycznia 2019 r., stąd termin do wykonania obowiązku upływał 18 kwietnia 2019 r. PINB w M. stwierdził, że termin ten upłynął bezskutecznie. Równocześnie organ powiatowy stwierdził, że zgodnie z art. 56 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w przypadku nieprzedłożenia w wyznaczonym terminie żądanej oceny technicznej stanu technicznego, bądź przedłożenia oceny technicznej stanu technicznego, która niedostatecznie wyjaśni sprawę będącą jej przedmiotem, właściwy organ może zlecić wykonanie tej oceny na koszt inwestora. W związku z niewywiązaniem się skarżącego z nałożonego na niego obowiązku PINB w M. złożył zapytania o kosztorys sporządzenia żądanej oceny technicznej w celu wyegzekwowania obowiązku na koszt skarżącego. W odpowiedzi na wystosowane zapytania wpłynęła tylko jedna oferta, przedstawiona przez L. w której koszt sporządzenia oceny technicznej stanu technicznego spornego urządzenia budowlanego wyceniono na 2460 złotych (brutto). W myśl art. 262 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony, bądź zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania. Ponadto PINB w M.podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych organ na zasadzie uznania administracyjnego i stosownie do okoliczności sprawy ocenia, czy w danej konkretnej sprawie należy od strony żądać zaliczki, o której mowa w art. 262 k.p.a. Zaliczka taka nie jest zaliczana ściśle do kosztów postępowania administracyjnego. Jednocześnie stwierdził, że żądanie przez organ zaliczki od strony powinno nastąpić przez wydanie postanowienia, na które stronie nie będzie służyło zażalenie. Postanowienie zaś, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W związku z powyższymi ustaleniami PINB w M.postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. zobowiązał skarżącego do uiszczenia zaliczki na pokrycie kosztów postępowania w łącznej kwocie 2460 złotych. Organ powiatowy wyjaśnił przy tym, że to z winy strony nie został wykonany obowiązek nałożony rozstrzygnięciem z [...] stycznia 2019 r., a na organie nadzoru budowlanego ciąży ustawowy obowiązek wykonania przedmiotowej oceny na koszt właściciela w świetle art. 56 ust. 3 Prawa budowlanego. PINB w M.wskazał również, że w toku postępowania skarżący wnioskiem z 3 lipca 2019 r. zwrócił się do organu o zwolnienie z obowiązku uiszczenia omawianych kosztów postępowania. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku organ powiatowy w piśmie z 30 lipca 2019 r. wyznaczył dodatkowy termin na przedłożenie oceny technicznej. W odpowiedzi, w dniu 13 sierpnia 2019 r. do Inspektoratu wpłynęło pismo skarżącego zawierające stanowisko w omawianej sprawie. PINB w M.pismem z 28 sierpnia 2019 r. przypomniał skarżącemu o upływającym terminie na przedłożenie żądanej oceny technicznej z jednoczesnym pouczeniem, że w przypadku jego przekroczenia zobligowany będzie do ściągnięcia nałożonej należności pieniężnej w trybie egzekucji administracyjnej. W związku z tym w dniu 12 września 2019 r. organ wystosował upomnienie wzywające do uiszczenia należności z tytułu zaliczki na pokrycie kosztów postępowania, nałożonej postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. Skarżący, odpowiadając na powyższe wezwanie, wnioskiem z dnia 19 września 2019 r. zwrócił się do organu z prośbą o umorzenie w całości lub w części wymaganej należności pieniężnej. Po przeanalizowaniu treści omawianego wniosku PINB w M.wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw prawnych do umorzenia w całości lub w części zaliczki na pokrycie kosztów postępowania w łącznej kwocie 2460 złotych. Następnie w dniu 31 października 2019 r. do Inspektoratu wpłynęło ponaglenie skarżącego z dnia 30 października 2019 r. W jego treści wyjaśnił, że ponaglenie składa w związku z niezałatwieniem przedmiotowej sprawy przez PINB w M.w terminie przewidzianym w przepisach k.p.a. Pismo to zostało przekazane do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy piśmie z dnia 5 listopada 2019 r. Po jego rozpatrzeniu organ wojewódzki postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. uznał ponaglenie skarżącego za bezzasadne i odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu na załatwienie sprawy. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze, PINB w M.wyjaśnił, że w świetle art. 267 k.p.a. w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. W ocenie organu powiatowego na obecnym etapie postępowania przepis ten nie znajduje zastosowania, gdyż odnosi się do końcowych kosztów postępowania, które ustala organ administracji publicznej w drodze postanowienia jednocześnie z wydaniem decyzji. Równocześnie organ wyjaśnił, że postanowienie wydane w oparciu o przepis art. 264 § 1 k.p.a. odnosi się do ustalenia wysokości końcowych kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminów i sposobu ich uiszczenia. Jest to bowiem rozstrzygnięcie końcowe w sprawie kosztów postępowania, które ustala organ administracji publicznej po jego zakończeniu. W świetle powyższych ustaleń PINB w M.stwierdził, że zobowiązany ma możliwość złożenia wniosku o umorzenie kosztów postępowania jedynie w sytuacji wydania przez organ administracji publicznej postanowienia w przedmiocie ustalenia ich wysokości. Powyższa okoliczność nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Z kolei zaliczka na pokrycie kosztów postępowania nałożona na podstawie art. 262 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. stanowi tylko składnik kosztów postępowania i jest pobierana w toku trwającego postępowania administracyjnego. W przypadku zaś nieuiszczenia przez zobowiązanego nałożonej zaliczki, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do jej ściągnięcia w trybie egzekucji administracyjnej, celem zgromadzenia środków finansowych na dokonanie zlecenia osobie o stosownych uprawnieniach budowlanych, sporządzenia żądanej oceny technicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Wymóg ten, został przez skarżącego spełniony. Przedmiotem skargi jest bezczynność PINB w M., jakiej organ ten dopuścił się zdaniem skarżącego przy rozpoznawaniu jego wniosku z dnia 19 września 2019 r. o umorzenie w całości lub w części zaliczki na pokrycie kosztów postępowania w wysokości 2460 złotych, nałożonej postanowieniem tego organu Nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Zasadniczą zatem kwestią w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie czy PINB po rozpoznaniu wniosku skarżącego o zwolnienie go w całości lub części z obowiązku wpłaty zaliczki, miał obowiązek wydać rozstrzygnięcie w tym przedmiocie, czy też jak to uczynił, poprzestać na przesłaniu skarżącemu pisma informującego o braku podstaw do uwzględnienia wniosku. Tytułem przypomnienia, należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., PINB nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do 18.04.2019 r. oceny stanu technicznego opisanego wyżej zbiornika na nieczystości ciekłe zawierającej jego inwentaryzację budowlaną oraz inwentaryzację zagospodarowania działki na której przedmiotowy zbiornik się znajduje, z uwzględnieniem charakterystycznych wymiarów oraz wzajemnych odległości budynków i urządzeń budowlanych w nawiązaniu do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Obowiązek wynikający z ww. postanowienia, nie został dobrowolnie przez skarżącego wykonany. Wnioskiem z dnia 19.09.2019 r., skarżący zwrócił się do organu powiatowego z prośbą o "umorzenie w całości lub w części należności pieniężnej nałożonej postanowieniem PINB w M. Nr [...] z dnia [...].06.2019 r. " W odpowiedzi na jego wniosek, organ ograniczył się do skierowania do skarżącego pisma z dnia 22.10.2019 r., w którym poinformował go o braku podstaw do uwzględnienia wniosku. Takie rozpoznanie wniosku skarżącego, w ocenie Sądu narusza prawo. Nie można bowiem zgodzić się z poglądem organu, zgodnie z którym obowiązująca procedura administracyjna nie wskazuje formy w jakiej organ administracyjny winien zając stanowisko w przypadku złożenia wniosku o umorzenie w całości lub w części zaliczki na pokrycie kosztów postępowania. Sąd nie podziela także poglądu, zgodnie z którym przepis art. 267 k.p.a. (dotyczący zwolnienia od kosztów ), nie znajduje zastosowania do zaliczek, ponieważ odnosi się wyłącznie do końcowych kosztów postępowania, które ustala organ administracji publicznej w drodze postanowienia, jednocześnie z wydaniem decyzji. Wskazać należy, że co do zasady, koszty postępowania administracyjnego obciążają organ ale w ograniczonym zakresie o którym mowa w art. 262 k.p.a., również na stronę może być nałożony obowiązek ich poniesienia. Uiszczenie zaliczki na poczet kosztów postępowania, przewiduje art. 262 § 2 k.p.a., zgodnie z którym w uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania. Treść tego przepisu, nie pozostawia zdaniem Sądu wątpliwości, że zaliczka, na poczet ekspertyzy, wchodzi w skład kosztów postępowania. Sam zresztą organ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, wskazuje, że zaliczka jest jednym ze składników kosztów. Co do zasady stosownie do treści art. 264 § 1 k.p.a. koszty organ ustala w drodze postanowienia, jednocześnie z wydaniem decyzji. Na postanowienie to, stosownie do treści art. 264 § 2 służy zażalenie. W rozpoznawanej sprawie nie doszło jeszcze do wydania decyzji. Nie zwalnia to jednak organu z obowiązku merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego o zwolnienie od zapłaty tej zaliczki. Przepis art. 267 k.p.a., dotyczy bowiem w ocenie Sądu również zaliczek i wniosek skarżącego w tym zakresie, nie powinien być rozpatrywany dopiero w orzeczeniu końcowym o ustaleniu kosztów postępowania. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę, w pełni akceptuje pogląd, zgodnie z którym przepis art. 267 k.p.a. dotyczący zwolnienia od kosztów, dotyczy wszystkich należności związanych z tokiem postępowania, zatem również ustalanych w toku postępowania zaliczek na te koszty. Przesłanką zwolnienia jest zaś wykazanie przez wnioskodawcę "niewątpliwej niemożności poniesienia kosztów". Wniosek ten powinien zostać rozpatrzony przed wydaniem postanowienia rozstrzygającego o kosztach postępowania, czyli przed ustaleniem wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia. Postanowienie w tym przedmiocie jest jednym z postanowień w sprawie kosztów postępowania, o którym mowa w art. 262 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, na które zgodnie z art. 262 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego służy zażalenie ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1243/17, LEX nr 2448725 ). Pogląd ten znajduje także potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1502/10, LEX nr 964680. We wspomnianym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "nie ma podstaw, by z kompetencji organu prowadzącego postępowanie w sprawie wyłączać kwestię zwalniania strony od obowiązku poniesienia określonych opłat i należności związanych z tokiem tego postępowania. Funkcjonalnie materia ta jest elementem "kosztów procesu" i w sytuacji braku przepisu szczególnego, który odmiennie normowałby to zagadnienie, organ administracji, stwierdzając nieuiszczenie wymaganych należności, zobowiązany jest wyznaczyć stronie termin do ich wniesienia (art. 261 § 1 k.p.a.), względnie odwołać się do zapisanych w kodeksie mechanizmów o charakterze subsydiarnym dotyczących tego środka - instytucji załatwienia podania bez wymaganej opłaty (art. 261 § 4 k.p.a.) albo zwolnienia strony od obowiązku jej poniesienia (art. 267 k.p.a.). NSA w postanowieniu z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt II OW 36/10 (LEX nr 743480) stwierdził, że nie ma podstaw, by z kompetencji organu prowadzącego postępowanie w sprawie wyłączać kwestię zwalniania strony od obowiązku poniesienia określonych opłat i należności związanych z tokiem tego postępowania." Reasumując, w kontrolowanym postępowaniu, organ naruszył art. 267 k.p.a. jednocześnie dopuszczając się bezczynności, która oprócz niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, może polegać na odmowie wydania rozstrzygnięcia mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy takiego rozstrzygnięcia nie wymaga ( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. I SAB/Lu 2/18, LEX nr 2494669). W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięciem takim, powinno być postanowienie rozstrzygające pozytywnie lub negatywnie, wniosek skarżącego o zwolnienie w całości lub części z obowiązku zapłaty zaliczki na poczet ekspertyzy, na które skarżącemu służy zażalenie. Wobec braku stosownego postanowienia w tej kwestii, Sąd przedmiotowym wyrokiem zobowiązał PINB w M., do rozpoznania wniosku skarżącego. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność organu, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wynikała ona bowiem z błędnej interpretacji przepisów, nie zaś złej woli lub niedbalstwa. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.