II SAB/Po 139/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2020 r. sprawy ze skargi P. F. na bezczynność [...] Konserwatora Zabytków w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę. Sygn. akt II SAB/Po [...] Uzasadnienie Dnia [...] listopada 2019 r. P. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu w Poznaniu skargę na bezczynność Generalny Konserwator Zabytków (Delegatura w [...]) i przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania zainicjowanego wnioskiem z [...] lipca 2019 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją – pozwoleniem nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., którą udzielono pozwolenia Gminie [...] na przebudowę i modernizację nawierzchni Rynku oraz deptaków – ul. [...]. Skarżący podniósł, iż [...] lipca 2019 r. zwrócił się do Generalny Konserwator Zabytków (dalej: WWKZ) z wnioskiem o wznowienie ww. postępowania (listownie i drogą elektroniczną). Organ w dniu [...] września 2019 r. wydał nieprawidłową decyzję nr [...] na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania zakończonego pozwoleniem z [...] lipca 2017 r. Zdaniem skarżącego rozdział XII K.p.a. "Wznowienie postępowania" nie daje możliwości wydania decyzji takiej treści. Tym samym organ uniknął nakazanej prawem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją, co stanowi o jego rażącym naruszeniu prawa i bezczynności. Skarżący uznał, że organ stworzył pozory rozpoznania sprawy, a tak naprawdę nie rozpoznał wniosku o wznowienie postępowania, co świadczy o jego bezczynności. W odpowiedzi na skargę WWKZ przedstawił przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego z [...] lipca 2019 r. W uzupełnieniu skargi P. F. podniósł, że rozpoznając niniejszą skargę Sąd nie powinien oceniać merytorycznego rozpatrzenia wniosku przez WWKZ, a jedynie, czy organ pozostaje w zwłoce. Dla Sądu istotne powinno być tylko to, czy mimo faktu, że decyzja została przez organ wydana, czy jednak z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności, np. z powodu wydania decyzji na podstawie niewłaściwych przepisów K.p.a. Niedopuszczalne było bowiem umorzenie postępowania administracyjnego z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skargę P. F. jako niezasadną należało oddalić, gdyż nie zachodziły podstawy do przypisania [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi (Delegatura w [...]) stanu bezczynności na dzień wniesienia skargi, a tym bardziej na dzień wyrokowania. Na wstępie rozważań prawnych należy wyjaśnić, że instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: P.p.s.a.) służy ochronie strony postępowania przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub też zapobieżeniu nieuzasadnionemu przedłużaniu prowadzenia postępowania. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), a także stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepis art. 53 § 2b P.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 K.p.a. przez jego wniesienie (do właściwego organu) stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. Wobec tego nie ma żadnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (por. postanowienie NSA z 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2655/13, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, tego rodzaju skarga może być skutecznie wniesiona do sądu w każdym czasie, po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia, aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. stanowisko NSA w wyrokach z 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt I FSK 249/10 i 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2367/15 – dostępne j.w.). Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b P.p.s.a., skoro P. F. przed wniesieniem skargi skierował w dniu [...] września 2019 r. ponaglenie do organu wyższego stopnia względem WWKZ, tj. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Idąc dalej Sąd pragnie wyjaśnić, że stwierdzenie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 P.p.s.a. sprowadza się obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. stanowisko orzecznictwa i doktryny przedstawione w wyroku WSA w Poznaniu z 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Po 14/17, dostępny j.w.), czyli niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 3, Nb 69), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37, Nb 4). W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną czy niezawinioną opieszałością organu. Te kwestie mogą jednakże mieć wpływ na końcową ocenę, czy stan zwłoki w załatwieniu sprawy miał miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tak określonej kognicji sądu administracyjnego w zakresie oceny bezczynności lub przewlekłego prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania administracyjnego Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie WWKZ nie był ani bezczynny, ani nie prowadził postępowania opieszale. Wymaga przypomnienia, że P. F. podaniem wniesionym [...] lipca 2019 r. zainicjował postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją WWKZ - pozwoleniem nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., którą udzielono pozwolenia Gminie [...] na przebudowę i modernizację nawierzchni Rynku oraz deptaków – ul. [...]. Następnego dnia ([...].07.2019 r.) skarżący wniósł o dokonanie korekty swego wniosku z uwagi na zawarte w nim omyłki pisarskie. Kolejno [...] i [...] sierpnia 2019 r. P. F. uzupełnił podanie o wznowienie postępowania. W dniu [...] sierpnia 2019 r. skarżący zapoznał się z aktami sprawy. Dnia [...] września 2019 r. WWKZ wydał decyzję nr [...], którą po rozpatrzeniu wniosku P. F. z dnia [...] lipca 2019 r., uzupełnionego i poszerzonego kolejno w dniu [...] i [...] sierpnia 2019 r., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją – pozwoleniem nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. W tym stanie sprawy stwierdzić należy, że przed wniesieniem skargi organ – WWKZ rozpoznał wniosek skarżącego wydając ww. decyzję z [...] września 2019 r. W chwili zatem wniesienia skargi, tj. [...] listopada 2019 r. organ nie pozostawał w bezczynności. Należy wyjaśnić, że rolą Sądu badającego, czy w sprawie nie doszło do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ nie jest ocena wydanej w tej sprawie decyzji, nawet wówczas, gdy skarżący podnosi w skardze zarzuty jej dotyczące. Sąd władny jest jedynie oceniać, czy zaistniał stan bezczynności organu, względnie nieuzasadnionej opieszałości, zwłoki. Stronie zaś przysługuje zwykły środek procesowy w postaci odwołania (art. 127 i n K.p.a.) od takiej decyzji. WWKZ wydając decyzję z [...] września 2019 r. pouczył skarżącego, że przysługuje mu prawo wniesienia od tej decyzji odwołania do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i skarżący z tego prawa skorzystał. Odnosząc się do kwestii przewlekłego prowadzenia postępowania Sąd również uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Pomimo, iż podanie P. F. o wznowienie postępowania administracyjnego wpłynęło do WWKZ [...] lipca 2019 r., to było ono po pierwsze korygowane ([...] lipca 2019 r), a następnie uzupełniane ([...] i [...] sierpnia 2019 r.). Przepis art. 35 § 1 K.p.a. określa, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). Jednakże zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W ocenie Sądu wziąwszy pod uwagę, że P. F. korygował a następnie dwukrotnie w dnia [...] i [...] sierpnia 2019 r. uzupełniał podanie o wznowienie postępowania, nie sposób uznać, że rozpatrzenie sprawy w dniu [...] września 2019 r. było przewlekłe. Od daty ostatniego uzupełnienia podania nie upłynął miesiąc, uznać należy więc, że organ nie działał opieszale. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił, o czym orzeczono w sentencji wyroku.