II OSK 1835/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 7/20 w sprawie ze skargi R. F. na postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 25 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 7/20, oddalił skargę R. F. na postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w dniu [...] grudnia 2019 r. radny Rady Gminy [...] R. F., skierował do Przewodniczącego Rady Gminy [...] pismo o następującej treści: "Z dniem [...].12.2019 zrzekam się mandatu radnego. Pragnę podkreślić, że wypełniając zaszczytną funkcję radnego kierowałem się w swoim działaniu treścią roty ślubowania, które złożyłem obejmując mandat". W dniu [...] grudnia 2019 r. została przekazana, do Komisarza Wyborczego w [...], pisemna rezygnacja radnego. Komisarz Wyborczy w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], na podstawie art. 383 § 2a w związku z § 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2019 r., poz. 684 ze zm. - dalej: "K.w."), stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] grudnia 2019 r. mandatu radnego R. F., wybranego do Rady Gminy [...] w okręgu wyborczym nr [...] z listy nr [...] – KWW [...], z powodu pisemnego zrzeczenia się mandatu. Następnie R. F. pismem z dnia [...] stycznia 2019 r., złożonym w Biurze Komisarza Wyborczego, złożył skargę na postanowienie Komisarza Wyborczego o wygaśnięciu jego mandatu radnego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że decyzję o rezygnacji podjął w momencie silnego wzburzenia i desperacji w stosunku do pani Wójt Gminy [...] I. B. Nadto po ukazaniu się w prasie decyzji o jego rezygnacji, otrzymał dużo telefonów z prośbą o jej wycofanie. W odpowiedzi na skargę organ wyborczy wskazał, że zrzeczenie się mandatu jest aktem (czynnością) będącą wyrazem woli radnego (oświadczeniem woli). Przepisy K.w. nie zawierają regulacji pozwalających odwołać oświadczenie woli, ale nie zawierają także przepisu, który by tego wyraźnie zabraniał. Ustawodawca nadał oświadczeniom woli radnego o "rezygnacji" z mandatu charakter czynności jednostronnych niewymagających dla swej skuteczności zgody ich adresata. Skoro przyznał radnemu prawo swobodnego decydowania o zrzeczeniu się mandatu, to w tej wolności powinno się mieścić również prawo do cofnięcia takiego oświadczenia. Z takiej jednak możliwości radny mógł skorzystać tylko do chwili wydania przez Komisarza Wyborczego w [...] postanowienia stwierdzającego wygaśnięcie mandatu. Postanowienie Komisarza potwierdza tylko złożenie oświadczenia woli o zrzeczeniu się mandatu, dopełnia stan faktyczny, z którym ustawa łączy skutek w postaci wygaśnięcia mandatu. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niezasadną. Powołując się na art. 383 § 1 pkt 4 w zw. z art. 383 § 2a K.w., Sąd ten wskazał, że wykonywanie mandatu radnego nie ma charakteru administracyjnoprawnego. Źródłem jego wykonywania, czy objęcia jest akt wyboru, a zatem jest związany z wolą wyborców, mieszkańców danej wspólnoty samorządowej. Stosunek powstały na skutek wyborów pomiędzy radnym a radą gminy ma charakter publicznoprawny. Kategoryczne brzmienie ww. przepisów związanych z wygaśnięciem mandatu radnego pozwala na przyjęcie, że zrzeczenie się mandatu ma charakter szczególny. Mandat wygasa z chwilą zrzeczenia się, a postanowienie komisarza wyborczego potwierdza tylko zaistniały stan. Stosunek prawny wynikający z mandatu nie jest stosunkiem cywilnoprawnym, ale publicznoprawnym, a zatem art. 61 kodeksu cywilnego, w myśl którego oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób że mogła zapoznać się z jego treścią, nie ma tym przypadku zastosowania. Odmawianie radnym możliwości cofnięcia oświadczenia woli, dotkniętego poważnymi wadami, z braku odpowiedniej publicznoprawnej regulacji byłoby rozwiązaniem stawiającym radnych w sytuacji gorszej niż sytuacja osób składających cywilnoprawne oświadczenia woli. Zdaniem Sądu meriti taka interpretacja byłaby zbyt restrykcyjna, zważywszy na ustrojowe znaczenie demokratycznych wyborów do organów samorządu terytorialnego. W rozpoznawanej sprawie skarżący przed podjęciem postanowienia stwierdzającego wygaśniecie mandatu nie cofnął swojego oświadczenia o zrzeczeniu się z dniem [...] grudnia 2019 r. mandatu radnego. Skarżący wskazał, że decyzję o zrzeczeniu się mandatu podjął w momencie silnego wzburzenia i desperacji. W ocenie Sądu waga zrzeczenia się mandatu wymaga namysłu radnego nad swoimi decyzjami. Nawet przyjmując, że radny do końca nie przewidywał konsekwencji swojego oświadczenia, nie można uznać, iż wola jego została zachwiana, czy też został wprowadzony w błąd. Radny jako reprezentant społeczności lokalnej powinien zdawać sobie sprawę z wagi złożonego oświadczenia. W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Sąd Wojewódzki orzekł, że skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. F. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie: 1) przepisu prawa materialnego - art. 384 § 3 K.w. poprzez jego niezastosowanie wyrażające się uznaniem, iż oświadczenie o cofnięciu oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu radnego może być złożone do momentu wydania w trybie art. 383 § 2a K.w. postanowienia przez Komisarza Wyborczego, w sytuacji, gdy możliwość cofnięcia takiego oświadczenia istnieje do momentu wygaśnięcia mandatu radnego, co następuje z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego; 2) przepisu prawa materialnego - art. 82 K.c. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że silne wzburzenie nie stawi podstawy do cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu radego, w sytuacji gdy jest to stan psychiczny uniemożliwiający podjęcie racjonalnej decyzji. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W oparciu o art. 176 § 2 P.p.s.a. wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Rozpoznając wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że oświadczenie woli o zrzeczeniu się mandatu jest oświadczeniem złożonym przez osobę fizyczną. Ani ustawy samorządowe ani Kodeks wyborczy nie zawierają regulacji prawnych dotyczących oceny takich oświadczeń dotkniętych tzw. wadami woli (m.in. pozorność, błąd, groźba bezprawna). Stosunek prawny powstały w wyniku wyborów pomiędzy radnym a gminą ma charakter publicznoprawny. W polskim prawie publicznym nie ma jednak regulacji odnoszących się do tej materii. Regulacja taka znajduje się natomiast w kodeksie cywilnym, ale ma zastosowanie do cywilnoprawnych oświadczeń woli, między osobami fizycznymi oraz między nimi a osobami prawnymi. Stosunek prawny wynikający z mandatu nie jest stosunkiem cywilnoprawnym, ale publicznoprawnym a zatem art. 61, czy też art. 82 K.c. w myśl którego nieważne jest oświadczenie woli złożone przez osobę, która z jakichkolwiek powodów znajdowała się w stanie wyłączającym świadome albo swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli, nie mają w tym przypadku zastosowania. Jednakże odmawianie radnym możliwości cofnięcia oświadczenia woli, dotkniętego poważnymi wadami, z braku odpowiedniej publicznoprawnej regulacji byłoby rozwiązaniem stawiającym radnych w sytuacji gorszej niż sytuacja osób składających cywilnoprawne oświadczenia woli. Taka interpretacja byłaby zbyt restrykcyjna, na co słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, zważywszy także na ustrojowe znaczenie demokratycznych wyborów do organów stanowiących samorządu terytorialnego (a także wyborów wójta, burmistrza, prezydenta). Waga aktów wyborczych sprawia jednocześnie, że ewentualne cofnięcie oświadczenia woli o zrzeczeniu się mandatu nie może być swobodne, może mieć miejsce tylko w sytuacjach szczególnych i tylko przed podjęciem przez organ stanowiący uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu. Ocena, czy wystąpiły takie szczególne okoliczności, uzasadniające - z uwagi na poważną wadę oświadczenia woli - dopuszczalność jego cofnięcia, należy do organu stanowiącego, który powinien posiłkowo posłużyć się przepisami art. 61 i art. 82-88 Kodeksu cywilnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 maja 2013 r., sygn. II OSK 880/13, LEX nr 1369024 oraz z dnia 8 maja 2012 r., sygn. II OSK 401/12, LEX nr 1219151). Podkreślić zatem należy, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy oświadczenie o cofnięciu oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu radnego mogło zostać złożone tylko do chwili wydania przez Komisarza Wyborczego w [...] postanowienia stwierdzającego wygaśnięcie mandatu. Skoro w tym terminie oświadczenie takie do Komisarza Wyborczego nie wpłynęło uznać należy, że postanowienie Komisarza z dnia 30 grudnia 2019 r. dopełniło wyłącznie stan faktyczny, z którym ustawa łączy skutek w postaci wygaśnięcia mandatu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.