II SA/Ol 821/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]’ , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB), nałożył na A. i M.M. obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego na przebudowę dachu wraz z wykonaniem ścianki kolankowej i przeznaczeniem poddasza na lokal mieszkalny w budynku mieszkalno-usługowym, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia "[...]" r., wydaną przez Starostę, w terminie 90 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Po rozpatrzeniu odwołania A.M., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), decyzją z dnia "[...]"utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpatrzeniu skargi M.M., wyrokiem z dnia 19 lutego 2019 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 608/18, uchylił decyzję organu I i II instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in., że organy prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z odstępstwami o charakterze istotnym, albowiem obejmowały one zmianę charakterystycznych parametrów obiektu. W powstałej sytuacji nałożenie, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, na A. i M. M. obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego na przebudowę dachu wraz z wykonaniem ścianki kolankowej i przeznaczeniem poddasza na lokal mieszkalny w budynku mieszkalno-usługowym, z uwzględnieniem zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowanych, w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty z dnia "[...]"co do zasady było prawidłowe, jako, że znajdowało podstawę prawną w art. 36a ust. 5 pkt 2 w zw. z ust. 5a ust. 1 Prawa budowlanego. Zmiana bowiem charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy i liczby kondygnacji obiektu budowlanego miała charakter istotny. Dopiero pozytywna ocena co do dopuszczalności doprowadzenia wykonywanych (wykonanych) robót do stanu zgodnego z prawem, implikuje obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W sprawie zabrakło takowej oceny co do zgodności przebudowy dachu (w istocie jego nadbudowy) połączonej z przeznaczaniem poddasza na lokal mieszkalny, bowiem organy nie dokonały oceny zgodności wykonanych samowolnie robót budowalnych, także o istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, zawartych w decyzji Starosty. Sąd stwierdził, że skarżący nie wykonali obowiązku wynikającego z postanowienia PINB z dnia "[...]"r. w zakresie dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych, co może rodzić pewne trudności dowodowe, zwłaszcza w aspekcie określenia i zindywidualizowania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jednakże w tej mierze orzekające organy nie są pozbawione inicjatywy dowodowej. W przypadku bowiem niewywiązania się przez sprawcę samowolnie wykonanych robot budowlanych z powinności inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz - jak tego wymaga art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego - organ może w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, na podstawie art. 84 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, dopuścić dowód z opinii biegłego zlecając mu sporządzenie oceny technicznej bądź ekspertyzy, a inwentaryzacja, może stanowić element żądanej opinii. Następnie, PINB decyzją z dnia "[...]"r., PINB ponownie nałożył na A i M. M. obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego na przebudowę dachu wraz z wykonaniem ścianki kolankowej i przeznaczeniem poddasza na lokal mieszkalny w budynku mieszkalno-usługowym, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty z dnia "[...]"r. W ocenie organu, w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wystarczające jest sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. A w ślad za tym, nie ma potrzeby nakładania na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Po rozpoznaniu odwołania M. M. od decyzji PINB z dnia "[...]"r., WINB, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018, r., poz. 2096), dalej jako: k.p.a., art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a oraz art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), decyzją z dnia "[...]"r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy podniósł, że mając na względzie zalecenia zawarte w wyroku WSA z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 608/18, należy uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji narusza art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym, za błędne należy ocenić działanie PINB, przenoszące na autora projektu zamiennego obowiązek ustalenia zakresu czynności lub robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia do zgodności z prawem (m.in. § 136 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Obowiązki projektanta, określone w art. 20 ustawy Prawo budowlane, nie kolidują, a tym bardziej, nie zastępują obowiązku organu nadzoru budowlanego właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, umożliwiającego prawidłowe (pełne) nałożenie obowiązku w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. Analiza akt ponownie prowadzonego przez PINB postępowania nie wskazuje aby organ pierwszej instancji ponownie wezwał inwestorów przedmiotowych robót budowlanych do przedłożenia ekspertyzy nałożonej postanowieniem z dnia "[...]"r. (utrzymanym w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]"). PINB nie zastosował także art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który również mógłby stanowić podstawę prawną nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy w powołanym zakresie. Organ pierwszej instancji nie ustanowił także biegłego, którego opinia mogłaby stanowić substytut takiej ekspertyzy. Ponadto, WINB wskazał, że zastrzeżenia organu odwoławczego w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego (naruszenie przepisów proceduralnych m.in. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.) obejmują także: - wątpliwości w zakresie zachowania przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - brak odniesienia się przez organ pierwszej instancji do pozostałych nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie realizacji przedmiotowych robót budowlanych tj. kwestii wentylacji pomieszczenia w piwnicy, w związku z umieszczeniem w nim kotła grzewczego, możliwości legalizacji wykonanych samowolnie okien połaciowych oraz okien w nadbudowanej części budynku w ścianie południowej, brak oceny zachowania bezpieczeństwa konstrukcji drewnianego stropu między parterem, a mieszkaniem, brak wzmianki w zakresie oceny prawidłowości wykonania lub przebudowy instalacji w lokalu mieszkalnym Państwa M: wodno-kanalizacyjnej; wentylacyjnej, centralnego ogrzewania. Reasumując organ odwoławczy podał, że w odniesieniu do przepisów materialnych oraz procesowych jednoznacznie należy stwierdzić, iż analiza całokształtu materiału dowodowego wykazała, że zaskarżona decyzja PINB jest przedwczesna, wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze, wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję WINB z dnia "[...]"M.M. zarzucił jej naruszenie: art. 8, 9 i 11 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania i wydanie rozstrzygnięcia niezgodnego z zasadą pogłębiania zaufania, udzielania informacji oraz wyjaśniania zasadności przesłanek; naruszenie art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów; naruszenie art. 271 § 1, poprzez poświadczenie nieprawdy. Zarzucił organowi stronniczość oraz nierzetelne i swobodne interpretowanie danych. W odpowiedzi na sprzeciw, WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W myśl wprowadzonego ustawą nowelizującą (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2017 r., poz. 935), art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 151a p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Od wyroku uwzględniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nadto, zakres rozpoznania sprawy nie może obejmować oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3238/19, LEX nr 2737292). Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji stwierdzić należy, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnił m.in.: - wątpliwościami w zakresie zachowania przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - brakiem odniesienia się przez organ pierwszej instancji do nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie realizacji robót budowlanych, tj. kwestii wentylacji pomieszczenia w piwnicy w związku z umieszczeniem w nim kotła grzewczego, możliwości legalizacji wykonanych samowolnie okien połaciowych oraz okien w nadbudowanej części budynku w ścianie południowej, brak oceny zachowania bezpieczeństwa konstrukcji drewnianego stropu między parterem a lokalem mieszkaniem, brak wzmianki w zakresie oceny prawidłowości wykonania lub przebudowy instalacji w lokalu mieszkalnym Państwa M: wodno-kanalizacyjnej; wentylacyjnej, centralnego ogrzewania, - naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Argumentacja organu odwoławczego, w ocenie Sądu, jest prawidłowa. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Analiza decyzji PINB wskazuje na uchybienia tego organu w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy w zakresie wskazanym w decyzji kasatoryjnej. Dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom postępowania, w tym również art. 107 § 1 i 3 k.p.a., dawały podstawę do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Dalej należy wyjaśnić, że organ odwoławczy orzekał zaskarżoną decyzją w warunkach związania oceną prawną dokonaną przez WSA w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 19 lutego 2019 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 608/18. W wyroku tym zostały zawarte wskazania, co do sposobu dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego i oceny prawne wiążące te organy. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Pośrednio więc wiążą również strony postępowania administracyjnego, zaś bezpośrednie związanie stron wynika z art. 170 i 171 p.p.s.a. Oznacza to, że przepis zobowiązuje organ do uwzględnienia w ponownym orzekaniu sądowej oceny prawnej i nakazuje mu wykonanie sądowych wskazań dotyczących tego, co musi uczynić przed merytorycznym orzeczeniem. Nie jest rolą organu jakiekolwiek kontestowanie oceny prawnej lub ww. wskazań - organ ma obowiązek się do nich zastosować w pełni; nawet, jeżeli uważa inaczej. W wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/ Ol 608/18 wyroku WSA wskazał, że skarżący nie wykonali obowiązku wynikającego z postanowienia PINB z dnia "[...]"r. w zakresie dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych, co może rodzić pewne trudności dowodowe, zwłaszcza w aspekcie określenia i zindywidualizowania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jednakże w tej mierze orzekające organy nie są pozbawione inicjatywy dowodowej. W przypadku bowiem niewywiązania się przez sprawcę samowolnie wykonanych robót budowlanych z powinności inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz - jak tego wymaga art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego - organ może w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, na podstawie art. 84 § 1 k.p.a., dopuścić dowód z opinii biegłego zlecając mu sporządzenie oceny technicznej bądź ekspertyzy, a inwentaryzacja może stanowić element żądanej opinii. Trafnie wskazuje WINB, że analiza akt ponownie prowadzonego przez PINB postępowania nie wskazuje, aby organ pierwszej instancji ponownie wezwał inwestorów robót budowlanych do przedłożenia ekspertyzy nałożonej postanowieniem z dnia "[...]"PINB nie zastosował także art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, które również mogłoby stanowić podstawę prawną nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy w powołanym zakresie. Organ pierwszej instancji nie ustanowił także biegłego, którego opinia mogłaby stanowić substytut takiej ekspertyzy. W związku z zasadnym uznaniem przez WINB, że organ pierwszej instancji, wydając własną decyzję, nie zastosował się do związania prawomocnym wyrokiem, ani do wiążących ten organ ocen prawnych, ani nie wykonał wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, zawartych w wyroku Sądu z dnia 19 lutego 2019 r., to wydanie w dniu 12 czerwca 2019 r., decyzji nakładającej na inwestorów obowiązek, nastąpiło wbrew dyspozycji art. 7 i 77 k.p.a. i z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. oraz 170 i 171 p.p.s.a. Sąd podkreśla, iż organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji, gdy w sposób niewątpliwy ustali, że nie była ona prawidłowa. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił. Jednocześnie Sąd wskazuje ponownie, że w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.), mogłoby naruszyć prawa pozostałych stron, które w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem, z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Byłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa.