II SA/Kr 205/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Joanna Tuszyńska po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu sprzeciwu Gminy C. od decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2020 r.-znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala sprzeciw. Decyzją z dnia 30 października 2019 r. Starosta [...], na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142, art. 229, art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), odmówił zwrotu na rzecz M. P., B. T. i G. T. nieruchomości wywłaszczonej, oznaczonej jako parcela l. kat [...] odpowiadającej w części działce nr [...] o pow. 0,7610 ha, zgodnie z księgą wieczystą nr [...] stanowiącej własność Gminy C. W uzasadnieniu organ podał, że parcela l. kat. [...] o pow. 136 m2 stanowiąca własność A. T., została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w C. z dnia 8 października 1977 r. znak: [...] z przeznaczeniem pod budowę drogi do zajezdni [...] w C., zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia 30 marca 1977 r. znak: [...] (którego nie udało się odnaleźć). Powołana decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości wystąpili spadkobiercy A. T.. Organ stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, jednakże jest ona zajęta pod fragment gminnej drogi publicznej - [...] w C.. Powyższa okoliczność została ustalona na podstawie oświadczenia zarządcy drogi – Burmistrza C., do którego załączono wyciąg z metryki ulicy, oraz w wyniku oględzin przedmiotowej nieruchomości. Dodatkowo organ wskazał, że sposób korzystania działki [...] w rejestrze gruntów oraz księdze wieczystej został określony jako droga. Zajęcie jej części pod drogę publiczną wyklucza możliwość orzeczenia o zwrocie tej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem decyzja taka naruszałaby regulacje art. 2a ustawy o drogach publicznych, która nie przewiduje możliwości nabycia nieruchomości zajętych pod drogi publiczne przez podmioty inne niż Skarb Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Odwołanie od ww. decyzji Starosty [...] złożyli: M. P., B. T. i G. T.. Odwołujący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, wskazując, że nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Wojewoda decyzją z dnia 23 stycznia 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że wydanie zaskarżonej decyzji było przedwczesne, jako oparte na niepełnym materiale dowodowym. Zaznaczył, że w przypadku, gdy pod drogę publiczną zajęto jedynie część nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu, zwrotowi podlega pozostała część, co wynika z treści art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy zarzucił, że organ I instancji w ogóle nie wyjaśnił na jakiej podstawie ww. ulica została zaliczona do ww. kategorii dróg publicznych oraz kiedy to nastąpiło. Metryka ulicy dołączona do oświadczenia Burmistrza Miasta C. w piśmie z dnia 14 maja 2019 r. nie jest wystarczająca dla poczynienia ustaleń odnośnie tego, czy cała parcela objęta wnioskiem o zwrot jest zajęta pod drogę publiczną. W szczególności mapa jest zbyt ogólna i nie oznaczono na niej granic części działki nr [...], odpowiadającej zawnioskowanej do zwrotu parceli l. kat. [...]. Również ustalenia poczynione przez organ I instancji w dniu 15 kwietnia 2019 r. podczas oględzin nieruchomości (dokonanych bez udziału uprawnionego geodety), nie pozwalają na stwierdzenie, że cała przedmiotowa nieruchomość zajęta jest pod pas drogowy [...] w C.. Z protokołu tej czynności wynika, że "działka nr [...] odpowiada działce wywłaszczonej nr [...], w części stanowi chodnik brukowy, pozostała część działki to zieleń nieurządzona od strony działki nr [...] -ogrodzenie (słupki betonowe i gdzieniegdzie siatka), pozostała część droga gminna ul. [...]." Wreszcie, w ocenie organu odwoławczego, również oznaczenie działki nr [...] w ewidencji gruntów i budynków symbolem "dr" oraz wskazanie na taki sposób jej wykorzystywania w księdze wieczystej nie przesądza, że w całości stanowi ona część pasa drogowego drogi publicznej. Organ odwoławczy przedstawił definicje drogi i pasa drogowego w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Wskazał, że szczegółowe warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie, określa rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.). Organ zaznaczył, że ustawa o drogach publicznych przyznaje zarządcy drogi bardzo szerokie uprawnienia i kompetencje w zakresie dotyczącym zarządzanej przez niego drogi (art. 20, art. 20a i art. 20b ustawy), dotyczy to również wyznaczenia granic pasa drogowego. Niemniej, aby ustalenie tej okoliczności nie budziło uzasadnionych wątpliwości, stanowisko zarządcy winno zostać zweryfikowane przez organ prowadzący postępowanie w oparciu o obiektywne kryteria. Analiza akt przedmiotowej sprawy nie wykazała, aby organ I instancji poczynił stosowne kroki celem wyjaśnienia tej kluczowej dla sprawy kwestii, zwłaszcza, że ustalenia poczynione przez sam organ w trakcie oględzin nieruchomości poddają w uzasadnioną wątpliwość oświadczenie zarządcy drogi. W ocenie organu odwoławczego, przeprowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie wyjaśniające naruszało przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 i art. 137 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 2a ustawy o drogach publicznych, a ostatecznie wpłynęło na wadliwość podjętego rozstrzygnięcia w stopniu wymagającym zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Dokonanie ustaleń w zakresie faktycznego sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, w tym zwłaszcza precyzyjnego określenia zasięgu na przedmiotowej nieruchomości pasa drogowego drogi publicznej - [...] w C. - jest kluczowe dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W ocenie Wojewody art. 137 ust. 2 u.g.n., zobowiązuje organ do orzeczenia o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia także w sytuacji, gdy pozostała części nie może podlegać zwrotowi z uwagi na jej stan prawny (zajęcie pod pas drogowy drogi publicznej). Wojewoda wskazał również, że w sytuacji, gdy organ I instancji ustali w oparciu o stosowne środki dowodowe, w tym zwłaszcza dowód z opinii biegłego geodety, że nie cała zawnioskowana do zwrotu nieruchomość zajęta jest pod pas drogowy drogi publicznej, winien podjąć kroki celem ustalenia ewentualnego ziszczenia się przesłanek zwrotu części nieruchomości znajdującej się poza pasem drogowym [...] w C. (co w razie pozytywnych ustaleń w tym zakresie będzie wymagało pozyskania projektu podziału nieruchomości, jak również dokonania rozliczeń z tytułu zwrotu — zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 3 i art. 140 u.g.n.), a zatem ustalić, czy w tej części nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Organ I instancji nie wykazał, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej dotyczył budowy drogi dojazdowej do zajezdni [...], co sugeruje, że była to najprawdopodobniej (choć niekoniecznie) inwestycja "towarzysząca", związana z zajezdnią autobusową, a zatem kluczowe znacznie ma ustalenie, czy owa zajezdnia powstała i czy ewentualnie przedmiotowa nieruchomość spełniała funkcję towarzyszącą temu obiektowi (zgodnie z ustaleniami organu I instancji stanowi ona wszak -przynajmniej w części - drogę). Sprzeciw od decyzji wniosła Gmina C, zarzucając, że decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona skarżąca wywodziła, że organ odwoławczy nie zastosował się do dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Zgromadzone przez Starostę [...] dowody w sprawie jednoznacznie wskazują, że cała nieruchomość, będąca przedmiotem postępowania została zajęta pod gminną drogę publiczną - ul. [...] w C. i jako taka, nie może być w żadnej części przedmiotem zwrotu na rzecz poprzednich właścicieli. Fakt, że nie na całej tej nieruchomości jest urządzona jezdnia nie oznacza, że jakaś część nieruchomości nie jest zajęta pod drogę publiczną. Oprócz jezdni do pasa drogowego należą również chodniki, pobocza, pasy zieleni itp. Metryka drogi publicznej - ul. [...] w C., jednoznacznie wskazuje w swej części graficznej, jak i opisowej, że cała przedmiotowa nieruchomość leży w liniach rozgraniczających pasa drogowego ww. ulicy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie jest zasadny. Na wstępie wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) ustawą z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017 r.. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3 "a" p.p.s.a. (art. 64 a – 64 e). W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Przytoczenia zatem wymaga treść przepisu art.138 § 2 k.p.a. Stanowi on, że "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W świetle powyższych przepisów kontrola sądowa w zakresie rozpoznania sprzeciwu polega na dokonaniu oceny, czy w okolicznościach danej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób wykorzystał możliwość wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Obowiązkiem sądu administracyjnego, który rozpoznaje sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r.; sygn. akt II OSK 2219/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r.; sygn. akt II OSK 1386/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać należy również, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., ale również wskazać dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 15 grudnia 2016 r.; sygn. akt II OSK 1427/16; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) Należy ponadto podkreślić, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania powyższej zasady, tak jak i wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji, Sąd stwierdził, że działanie organu II instancji polegające na uchyleniu wydanej przez Starostę C. decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako parcela l. kat. [...] odpowiadającej w części działce nr [...] na rzecz M. P., B. T. i G. T. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia było prawidłowe. Wydając rozstrzygnięcie tej treści organ odwoławczy wytknął, że zgromadzony materiał dowodowy jest dalece niewystarczający dla dokonania ustalenia, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została w całości zajęta pod gminna drogę publiczną. Sąd powyższy pogląd w całości podziela. Kluczowe dla wydanego orzeczenia ustalenia stanu faktycznego zostały poczynione przez Starostę Chrzanowskiego na podstawie kilku dowodów tj.: pisma zastępcy Burmistrza Miasta C. z dnia 14 maja 2019 r. wraz z kserokopią metryki drogi [...] w C. z dnia 16 września 1999 r., oględzin przeprowadzonych w dniu [...] 2019 r., a także informacji o sposobie korzystania z gruntu uwidocznionej w rejestrze gruntów oraz księdze wieczystej obejmującej działkę nr [...]. Trafnie organ II instancji stwierdził, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie pozwala na ustalenie, że cała nieruchomość objęta wnioskiem została zajęta pod drogę publiczną. Wspomniany wyżej protokół oględzin zawiera lakoniczny opis zagospodarowania działki. Wskazano, że znajduje się na niej: chodnik z kostki brukowej, ogrodzenie, droga gminna oraz zieleń nieurządzona. Poczynione obserwacje nie zostały odzwierciedlone na mapie, nie sporządzono nawet szkicu poglądowego, który pozwalałby na uzyskanie chociażby wyobrażenia co do wielkości poszczególnych fragmentów działki zagospodarowanych w odmienny sposób. Również metryka [...] zawiera jedynie ogólnikowe informacje i parametry drogi oraz załącznik w postaci szkicu sytuacyjnego. Na ich podstawie nie sposób ustalić w jakim zakresie część działki nr [...] odpowiadająca parceli l. kat. [...] jest obecnie zajęta pod drogę publiczną. Powyższej konstatacji nie zmienia fakt, że w aktach sprawy na k. 42 i 43 znajduje się mapa zasadnicza, na której geodeta naniósł granice parceli l kat. [...]. Uwidocznienie zarysu parceli na działce nr [...] nie daje odpowiedzi na pytanie czy w całości została zajęta pod drogę publiczną. Zwłaszcza, że jak wskazał sam geodeta w sporządzonej na mapie adnotacji, granice te – z uwagi na różnice skali między mapami katastralną i ewidencyjną – należy traktować poglądowo. Orzeczenie o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, z uwagi na treść art. 2a ustawy o drogach publicznych wymaga jednoznacznego ustalenia, że nieruchomość została zajęta w całości pod drogę publiczną. Należy przy tym pamiętać, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2018 r., sygn. I OSK 1151/16). Słusznie również organ II instancji zwrócił uwagę, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek materiałów potwierdzających tezę, że przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Powyższa okoliczność, w razie ustalenia, że nie cała nieruchomość została zajęta pod drogę będzie wymagała przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego również i w tym zakresie. W ocenie Sądu konieczny zakres uzupełnienia postępowania wyjaśniającego wykluczał zastosowanie w sprawie art. 136 k.p.a. Dopiero uzupełnienie postępowania, zgodnie z wyczerpującymi wytycznymi Wojewody, w szczególności przeprowadzenia ponownych oględzin z udziałem biegłego geodety, a następnie – w razie takiej konieczności – ustalenie czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, pozwoli na zgromadzenie materiału dowodowego niezbędnego dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W związku z tym, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.