I OSK 1151/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Lubelskiego i Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 224/15 w sprawie ze skargi T. Z. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od T. Z. na rzecz Gminy L. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od T. Z. na rzecz Wojewody Lubelskiego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (sygn. akt II SA/Lu 224/15) po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. Z.: I. uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Lubelskiego z dnia [...] października 2014 r., w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; II. zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Działka nr [...] o powierzchni 2,3226 ha, położona w [...], stanowiąca własność J. Z. została nabyta na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym Rep. A Nr [...] w dniu [...] maja 1975 r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego, za kwotę 673.809 zł za grunt wraz z częściami składowymi. W dniu 18 września 2013 r. T. Z.– spadkobierca J. Z. zwrócił się o zwrot części ww. nieruchomości, obecnie wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...], położonej przy ul. [...], oznaczonej na załączniku graficznym do wniosku. W toku postępowania Starosta Lubelski ustalił, że postanowieniem Sądu Rejonowego w Lublinie z dnia 28 września 1994 r. (sygn. akt II Ns [...]) spadek po J. Z. nabyli: Z. Z. w 1/2 części oraz M. Z. i T. Z. po 1/4 części. Umową darowizny z dnia 2 czerwca 1997 r. Z. Z. darował cały swój udział wynoszący 1/2 cześć w spadku po matce J. Z. bratankowi T. Z. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2003 r. spadek po M. Z. nabyli: A. C. i P. Z. po 1/2 części. W piśmie z dnia 4 grudnia 2013 r. A. C. i P. Z. przyłączyły się do wniosku T. Z. o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Następnie organ wskazał, że cel określony w "umowie wywłaszczeniowej" jako budowa osiedla mieszkaniowego nie został zrealizowany, gdyż nie doszło do realizacji osiedla mieszkaniowego jak w obowiązującym w dacie zawarcia tej umowy planie zagospodarowania przestrzennego z 1959 r. Na terenie dawnej działki nr [...] doszło do realizacji budownictwa jednorodzinnego oraz ulic według zapisów późniejszego planu zagospodarowania przestrzennego z 1969 r. Taki zamiar zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości nie mógł jednak stanowić nabycia w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Starosta Lubelski na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., zwanej dalej "u.g.n.") w związku z art. 104 K.p.a. odmówił zwrotu nieruchomości położonej w [...], zaś w dokumentacji geodezyjno – prawnej zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Lublinie pod nr [...] oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o powierzchni 0,0640 ha. Zdaniem organu, pomimo zaistnienia przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w "umowie wywłaszczeniowej", zwrot nieruchomości nie jest dopuszczalny, gdyż grunt stanowi część pasa drogowego drogi publicznej (drogi gminnej nr [...])[...]. Projektowana działka zawiera się w całości w liniach granicznych tej drogi i stanowi zieleń przydrożną, tj. część pasa drogowego, objętą bieżącym utrzymaniem i konserwacją. Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. Z. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Wojewoda Lubelski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że w sprawie nie zrealizowano celu wywłaszczenia, jednakże wnioskowana do zwrotu działka stanowi część pasa drogowego drogi publicznej gminnej i zawiera się w całości w liniach granicznych tej drogi, stanowi uporządkowany pas zieleni, wchodzący w skład działki drogowej. Rosnąca tam zieleń znajduje się w bieżącym utrzymaniu i konserwacji zieleni przydrożnej w pasach dróg publicznych na terenie gminy Lublin. Ulica [...] zaliczona została do kategorii dróg publicznych (droga gminna). Projektowana działka nr [...] - zgodnie z uchwałą Nr 1641/LIII/2002 Rady Miejskiej w Lublinie w dnia 29 sierpnia 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublina - część I - zawiera się natomiast w całości w pasie drogowym ww. drogi gminnej. Przy tej drodze, na działce nr [...] zrealizowany został chodnik. Takie zagospodarowanie obszaru pełni funkcję ochronną i niewątpliwie służy do zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego. Skargę na powyższą decyzję złożył T. Z., zarzucając jej naruszenie art. 6 i art. 7 K.p.a., art. 136 i art. 137 u.g.n. oraz art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zwanej dalej "ustawą", przez jego błędne rozumienie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że obie wydane w sprawie decyzje naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Na wstępie Sąd pierwszej instancji wskazał na krąg podmiotów uprawnionych do żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości, zaznaczając, że chociaż wniosek został złożony jedynie przez T. Z., to w toku postępowania został on poparty również przez A. C. i P. Z. W rozpoznawanej sprawie również zdaniem Sądu poza sporem pozostaje, że w obrębie żądanej do zwrotu działki o projektowanym nr [...] cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Sposób zagospodarowania tej działki nie wynika z realizacji obowiązującego w dacie wywłaszczenia planu zagospodarowania przestrzennego "Węglin Pn." (uchwała Nr 78/59 Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 20 maja 1959 r.). Zrealizowano natomiast przyjęty w późniejszym czasie w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego "Perspektywa" (uchwała Nr 111/1406/69 Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 3 czerwca 1969 r.), który jednak nie mógł stanowić podstawy nabycia nieruchomości w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Sąd nie zaakceptował jednak stanowiska organu, że zbędność projektowanej działki nr [...] na cel wywłaszczenia określony w umowie z dnia 26 maja 1975 r. nie dawała wystarczających podstaw dla orzeczenia jej zwrotu z uwagi na fakt, że działka ta stanowi część pasa drogowego drogi publicznej. Wskazując na różnice w pojęciach "drogi" i "pasa drogowego" (art. 4 pkt 1 i 2 ustawy), Sąd pierwszej instancji podkreślił, że drugie pojęcie jest znacznie szersze i jego rozumienie co do zasady można sprowadzić do stwierdzenia, że jest to grunt, na którym zlokalizowana jest szczególna budowla w postaci drogi. Budowla ta sama w sobie zawierać może (poza jezdnią) jedynie takie obiekty inżynierskie, urządzenia oraz instalacje, które tworzą z nią techniczno – użytkową całość, bezpośrednio związaną z prowadzeniem ruchu drogowego. Pas drogowy obejmuje natomiast nie tylko drogę, lecz również inne obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W świetle z kolei art. 2a ust. 2 ww. ustawy jedynie droga, a nie cały pas drogowy, stanowią własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przepis ten stanowi zatem przeszkodę w orzeczeniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłych właścicieli (lub ich spadkobierców) jedynie wówczas, gdy nieruchomość ta zlokalizowana jest bezpośrednio w obrębie drogi. Jeżeli zaś nieruchomość taka nie mieści się w granicach drogi, a jedynie w obrębie pasa drogowego, uznać należy, że jej zwrot jest dopuszczalny. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Żądana do zwrotu działka nie jest usytuowana bezpośrednio w obrębie drogi gminnej, a jedynie z drogą tą sąsiaduje, mieszcząc się w granicach jej pasa drogowego. Sposób jej zagospodarowania gruntu (zieleń izolacyjna, chodnik) jest związany z potrzebami zarządzania drogą, jednak samej drogi grunt ten bezspornie nie stanowi, nie zawierając również obiektów inżynierskich, urządzeń ani instalacji przeznaczonych do prowadzenia ruchu drogowego (w obrębie przedmiotowej nieruchomości, poza chodnikiem i roślinnością znajdują się jedynie dwa słupy elektroenergetyczne). Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał, że organy obu instancji oparły swe rozstrzygnięcia na zbyt szerokiej wykładni art. 2a ust. 2 ustawy i w konsekwencji naruszyły jego dyspozycję, co prowadziło również do naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) uwzględnił skargę. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli Wojewoda Lubelski oraz Gmina Lublin. Wojewoda Lubelski zaskarżył wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 2a ust. 2 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że własność jednostki samorządowej (gminy) stanowi grunt, na którym jest zlokalizowana droga w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy, tj. budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym w sytuacji, gdy w kontekście przepisów wskazanych w pkt 2 skargi, należało dokonać szerszej wykładni, tj. ustalić własność jednostki samorządowej zgodnie z granicami użytku gruntowego pod nazwą "drogi", symbol "dr", ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków, tj. obejmującego pas drogowy, 2. art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) w związku z § 28 ust. 1, § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a, ust. 6, poz. 18 w tabeli w załączniku Nr 6, rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 19 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 542 ze zm.) poprzez niezastosowywanie, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że granice gruntów zajętych pod drogą publiczną nie obejmują pasa drogowego tej drogi. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie uwzględniając przepisów regulujących ewidencję gruntów i budynków, dokonał zbyt wąskiej wykładni art. 2a ust. 2 ustawy. W ich wyniku natomiast błędnie uznał, że organy, odmawiając zwrotu projektowanej działki nr [...] naruszyły art. 136 ust. 3 u.g.n. Gmina Lublin zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy w zw. z art. 4 pkt 1 i 2 ustawy w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy w zw. z art. 4 pkt 22 ustawy, poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że grunt na którym znajdują się: chodnik, zieleń izolacyjna oraz słupy energetyczne, stanowiący pas drogowy, nie dzieli losu prawnego drogi publicznej jako wyłączonej z powszechnego obrotu i mogącej stanowić jedynie własność gminy w przypadku dróg gminnych, mimo iż są to elementy związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem, zarządzaniem i obsługą ruchu, które tworzą wraz z drogą całość techniczno-użytkową, a urządzony pas drogowy dzieli los prawny drogi publicznej jako elementu funkcjonalnie z nią związanego. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi T. Z. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy. Kwestia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowana została przepisami art. 136 i art. 137 u.g.n. Zgodnie z art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wyjaśnienie pojęcia "zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia" ustawodawca zawarł natomiast w art. 137 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Powołane wyżej przepisy są wprawdzie podstawowymi, lecz jednak nie jedynymi normami prawnymi, regulującymi kwestię zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. W myśl art. 2 u.g.n., ustawa ta nie narusza bowiem innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami. W kontekście stanu faktycznego niniejszej sprawy, uwzględnić należało treść art. 2a ustawy, który stanowi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin. Przepis ten ustanawia ograniczenie w obrocie nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, wykluczając możliwość zwrotu takiej nieruchomości poprzednim właścicielom. Dla ustalenia pojęcia drogi należy zastosować art. 4 ustawy, który stanowi, że pod pojęciem drogi rozumie się "budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2), zaś pod pojęciem pas drogowy "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą" (art. 4 pkt 1). Pojęcie drogi zostało również zdefiniowane w art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137), zgodnie z którym droga to "wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt" (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2820/14). W niniejszej sprawie nie ma sporu co do tego, że ulica [...] jest drogą publiczną o kategorii drogi gminnej. Z ustaleń poczynionych przez organy wynika, że fragment nieruchomości, której zwrotu się domaga T. Z. leży w pasie drogowym ulicy [...], co potwierdzają postanowienia obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 29 sierpnia 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin –część I. Sporna działka zagospodarowana jest pod zieleń publiczną i znajduje się w utrzymaniu Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie (pismo Wydziału Gospodarowania Mieniem Urzędu Miasta Lublin z dnia 17 lipca 2014 r.). Spornym natomiast pozostaje, czy zajęcie części przedmiotowej działki pod pas drogowy ww. drogi publicznej, na którym znajduje się pas zieleń i drzewa, uniemożliwiał jej zwrot. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonanie zwrotu części przedmiotowej nieruchomości, znajdującej się w pasie drogowym drogi publicznej, nie było możliwe – z uwagi na treść art. 2a ustawy. Wprawdzie pojęcie pasa drogowego nie jest tożsame z pojęciem drogi, to jednak pas drogowy jest z drogą integralnie związany. Zieleń przydrożna, czyli roślinność umieszczona w pasie drogowym, mająca na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby, jest też częścią pasa drogowego (art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych). Analiza przytoczonych przepisów uprawnia do stwierdzenia, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Innymi słowy, pojęcie to wyczerpuje usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części (por. wyroki NSA z dnia: 2 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2820/14; 8 listopada 2017 r. I OSK 56/16; 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1842/14). W świetle dokonanej wyżej wykładni art. 4 pkt 1, pkt 2 i pkt 22 ustawy nieruchomość ta stanowi część drogi publicznej, a powołany art. 2a ustawy sprzeciwia się zwrotowi nieruchomości ze względu urządzenie na przedmiotowej działce drogi publicznej. Z tych względów i na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.