II SA/Lu 224/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...]z dnia [...] 2014 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz T.Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Starosta L. decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku T. Z., A. C. i P. Z., odmówił zwrotu nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej dawnym nr [...], zaś w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. pod nr [...] oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o powierzchni 0,0640 ha. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji podał, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 2,3226 ha, położona w L. przy ul. [...], stanowiąca własność J. Z. została nabyta na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym Rep. A Nr [...] dnia [...] maja 1975 r. Nabycia tego dokonano w trybie art. 6 ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego, za kwotę [...]za grunt wraz z częściami składowymi. W dniu [...] września 2013 r. do Starostwa Powiatowego w L. wpłynął wniosek T. Z. - spadkobiercy J. Z., o zwrot części ww. nieruchomości, obecnie wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] (obręb 39, ark. 4), położonej przy ul. [...] - na odcinku od ul. [...] do al. [...], oznaczonej na załączniku graficznym załączonym do wniosku. Starosta L. powyższy wniosek w dniu [...] września 2013 r. przekazał zgodnie z właściwością Prezydentowi Miasta L.. Wobec ustalenia, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość stanowi własność Gminy L., Wojewoda, działając na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia przedmiotowej sprawy o zwrot i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę L.. Prowadząc postępowanie Starosta L. ustalił, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w L. II Wydział Cywilny z dnia [...] września 1994 r., sygn. akt II Ns [...] spadek po J. Z. nabyli: Z. Z. w [...] części oraz M. W. Z. i T. Z. Z. po [...] części. Umową darowizny zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. Z. Z. darował cały swój udział wynoszący [...] cześć w spadku po matce J. Z. bratankowi T. Z. Z.. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w L. Wydział II Cywilny z dnia [...] kwietnia 2003 r., spadek po M. W. Z. nabyli: A. E. C. i P. Z. Z. po [...] części. W piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. A. C. i P. Z. przyłączyły się do wniosku T. Z. z dnia [...] września 2013 r. o zwrot przedmiotowej nieruchomości. W toku postępowania Wydział Planowania Urzędu Miasta L. przekazał Staroście L. archiwalne dokumenty i materiały planistyczne określające sposób zagospodarowania terenu wnioskowanego do zwrotu oraz poinformował, że w 1975 r. dla miasta L. obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego "P.", zatwierdzony uchwałą Nr [...]/69 PWRN w L. z dnia [...] czerwca 1969 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady N. w L. Nr [...] z dnia [...] października 1969 r. Ponadto wskazał, że działka oznaczona dawnym nr [...], stanowiąca obecnie część działki nr [...], w dniu wywłaszczenia objęta była również ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego "W. P..", zatwierdzonego uchwałą Nr [...] PMRN w L. z dnia [...] maja 1959 r. Plan ten ujęty był w wykazie miejscowych szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego - Lp. Nr [...], który stanowi załącznik nr [...] do uchwały Nr [...] Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] grudnia 1986 r., ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr [...] z dnia [...] marca 1987 r. Na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego "W. P.." z 1959 r. organ I instancji ustalił, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość została wywłaszczona pod część pasa zieleni izolacyjnej (obejmującej partery trawiaste i zieleń wysoką) wraz z ciągami pieszymi, usytuowanego pomiędzy terenem zabudowy mieszkaniowej a drogą. Natomiast, na mocy późniejszego planu zagospodarowania przestrzennego "P." z 1969 r., przedmiotowy teren przeznaczony został częściowo pod zadrzewienie wiatrochronne i zieleń przeciwerozyjną oraz ciąg pieszy, częściowo pod jednorodzinne budownictwo mieszkaniowe. W dniu [...] maja 2014 r. organ I instancji przeprowadził z udziałem uprawnionego geodety oględziny przedmiotowej nieruchomości, w wyniku których stwierdził, że teren projektowanej działki nr [...] stanowi grunt położony pomiędzy chodnikiem wzdłuż ul. [...], a ogrodzeniem terenu zabudowy szeregowej osiedla oraz ogrodzeniem placu na rogu ul. [...] i al. [...]. Od północy teren ograniczony jest ulicą [...], zaś od południa - aleją K.. Grunt porasta nieskoszona trawa oraz pojedyncze, dziko rosnące drzewa i krzewy. Na działce znajdują się dwa słupy elektroenergetyczne. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ I instancji stwierdził, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość spełnia warunek zbędności na cel wywłaszczenia. Cel określony w "umowie wywłaszczeniowej" jako budowa osiedla mieszkaniowego nie został w jej obrębie zrealizowany, gdyż nie doszło do realizacji osiedla mieszkaniowego w kształcie określonym w obowiązującym w dacie zawarcia tej umowy planie zagospodarowania przestrzennego "[...]." z 1959 r. Na terenie dawnej działki nr [...] doszło do realizacji budownictwa jednorodzinnego oraz ulic według zapisów późniejszego planu zagospodarowania przestrzennego "P." z 1969 r. Taki zamiar zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości nie mógł natomiast stanowić podstawy jej nabycia w trybie art. 6 ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Pomimo zaistnienia przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w "umowie wywłaszczeniowej", w ocenie organu I instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy zwrot nieruchomości nie jest dopuszczalny. Jak bowiem wykazało przeprowadzone postępowanie dowodowe, zawnioskowany do zwrotu grunt stanowi część pasa drogowego drogi publicznej, tj. drogi gminnej nr [...], stanowiącej ulicę [...]. Projektowana działka nr [...] o pow. 0,0640 ha zawiera się w całości w liniach granicznych tej drogi. Przedmiotowy teren stanowi zieleń przydrożną, tj. część pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 22 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych i jest objęty bieżącym utrzymaniem i konserwacją zieleni przydrożnej w pasach dróg publicznych na terenie Gminy L.. Z uwagi na powyższe, biorąc pod uwagę kategoryczne brzmienie art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu gminy, organ I instancji uznał, że zwrot nieruchomości na rzecz osób fizycznych nie jest możliwy. Końcowo Starosta L. jako bezzasadny ocenił argument podnoszony w toku postepowania przez pełnomocnika Gminy L., jakoby żądanie zwrotu ; nieruchomości w niniejszej sprawie było wyłączone z uwagi na ustalenie na rzecz T. Z. wyrokiem Sądu Apelacyjnego w L. z dnia [...] grudnia 2012 r., sygn. akt I [...] odszkodowania z powodu wyrządzenia szkody na skutek uniemożliwienia wnioskodawcy skorzystania z roszczenia o zwrot nieruchomości. Organ I instancji stwierdził bowiem, że z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, iż nieruchomość, której kwestią zwrotu zajmuje się Starosta w niniejszym postępowaniu, w ogóle nie była przedmiotem wskazanego postępowania cywilnego. W odwołaniu od decyzji organu I instancji T. Z. wniósł o jej uchylenie oraz orzeczenie o zwrocie przedmiotowej działki. Odwołujący podniósł, iż nie jest wystarczając dla uznania spornej działki za część pasa drogowego powołanie się na fakt, że przylega ona do drogi i znajduje się pomiędzy jej liniami rozgraniczającymi na sporządzonym planie miejscowym. Niezbędne jest bowiem ustalenie, czy na działce tej znajdują się obiekty budowlane lub urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu drogowego lub z potrzebami zarządzania drogą. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewoda decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem Starosty L., iż w obrębie wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, mimo upływu terminów, o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zrealizowano celu wywłaszczenia w postaci osiedla mieszkaniowego w kształcie określonym przez plan zagospodarowania przestrzennego "W. P.." z 1959 r. Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, iż sposób zagospodarowania projektowanej działki nr [...], stanowiącej niewielki wycinek terenu objętego ww. planem, całkowicie odbiega od ustalonego w tymże planie. Na terenie dawnej działki nr [...] doszło do realizacji budownictwa jednorodzinnego oraz ulic według zapisów późniejszego planu zagospodarowania "[...]" z 1969 r. Ten sposób zagospodarowania nieruchomości nie mógł jednak stanowić podstawy jej nabycia w trybie art. 6 ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W ocenie Wojewody uznać zatem należy, że nie doszło do realizacji osiedla mieszkaniowego, lecz od celu tego odstąpiono oraz dokonano podziału nabytej nieruchomości i jej sprzedaży na rzecz osób trzecich. Zbędność nieruchomości – jak podkreślił organ odwoławczy – tylko o tyle może jednak skutkować jej zwrotem na rzecz poprzedniego właściciela, o ile nie zaistnieją przesłanki negatywne uniemożliwiające zwrot. Tymczasem wnioskowana do zwrotu działka stanowi część pasa drogowego drogi publicznej gminnej nr [...], stanowiącej ul. [...]. Projektowana działka nr [...] zawiera się w całości w liniach granicznych tej drogi, zaś teren objęty żądaniem zwrotu stanowi uporządkowany pas zieleni, wchodzący w skład działki drogowej, na którym znajdują się drzewa oraz elementy infrastruktury technicznej. Rosnąca tam zieleń znajduje się w bieżącym utrzymaniu i konserwacji zieleni przydrożnej w pasach dróg publicznych na terenie gminy L.. Organ II instancji podkreślił, że zieleń przydrożna stanowi roślinność umieszczoną w pasie drogowym, mającą na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepieniem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby (art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych). Zieleń przydrożna stanowi zatem element pasa drogowego (art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych). Wojewoda podkreślił, że w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. zwrócił się do Zarządu Dróg i Mostów w L. z prośbą o udzielenie informacji, czy projektowana działka nr [...] stanowi część drogi publicznej (pasa drogowego) - ul. [...] i czy znajduje się w jego zarządzie, a także wskazanie, w jakim terminie na działce tej wykonano chodnik oraz pas zieleni wzdłuż chodnika. W odpowiedzi na powyższe pismo ZDiM w L. w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. wskazał, że ul. [...] zaliczona została do kategorii dróg publicznych lokalnych miejskich zgodnie z rozporządzeniem nr [...] Wojewody z dnia [...] sierpnia 1995 r. Z dniem [...] stycznia 1999 r., na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia [...] października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, ulica ta stała się natomiast drogą publiczną gminną, której na mocy uchwały Nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] czerwca 2004 r. został nadany numer [...] Projektowana działka nr [...], stanowiąca część obecnej działki nr [...] - zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w L. w dnia [...] sierpnia 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. - część I - zawiera się natomiast w całości w pasie drogowym ww. drogi gminnej. Przy tej drodze, na działce nr [...], na mocy decyzji z dnia [...] marca 1984 r., nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, zrealizowany został chodnik, który do użytku przekazany został w dniu [...] sierpnia 1988 r. Odnosząc się do zarzutu odwołującego, że Starosta L. dokonał niedopuszczalnego uproszczenia i utożsamienia pojęć: droga, pas drogowy i grunt w liniach regulacyjnych drogi, Wojewoda wskazał, że organ I instancji odniósł się do definicji legalnej pasa drogowego, nie przywołując jej wprost. Za trafne – w ocenie organu II instancji – należy jednak uznać stanowisko, że zieleń znajdująca się na przedmiotowym gruncie i podlegająca stałej konserwacji prowadzonej przez zarządcę drogi stanowi część wydzielonego geodezyjnie pasa drogowego. Takie zagospodarowanie tego obszaru pełni funkcję ochronną i niewątpliwie służy do zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego. T. Z. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na opisaną wyżej decyzję ostateczną, zarzucając jej naruszenie: 1. fundamentalnych zasad postępowania to jest art. 6 i art. 7 k.p.a.; 2. art. 136 i art. 137 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; 3. art. 2a ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych, przez jego błędne rozumienie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty L. z dnia [...] października 2014 r., a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że nie kwestionuje faktu, iż wykonano ulicę P. przez wybudowanie pasa jezdnego i częściowe zagospodarowanie jego pobocza, a także wybudowanie chodnika. W ocenie T. Z. nie doszło jednak do zagospodarowania pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działka nr [...], która w obecnym stanie jest całkowicie zbędna dla potrzeb ruchu na ul. [...]. Nie można bowiem – jak stwierdził skarżący – uznać za słuszną argumentacji organów, że "usychający fragment 60 letniego sadu poprzedniego właściciela stanowi uporządkowany pas zieleni izolacyjnej ulicy, zwłaszcza w kontekście stwierdzenia, że nie było żadnego planu na zagospodarowanie tego fragmentu nieruchomości wywłaszczonej a dzisiejszy przebieg ulicy [...] odbiega znacznie od planów powołanych w dacie wywłaszczania". Zdaniem skarżącego nie bez znaczenia jest również fakt, że pas drogowy razem z wnioskowaną do zwrotu działką ma szerokość od 10 m do 14 m, a po drugiej stronie jezdni ulicy [...] - zaledwie 2,5 m i graniczy z działką budowlaną i budynkiem. Podobnie w dalszej części ul. [...], za skrzyżowaniem z ul. [...], po tej samej stronie co wnioskowany teren, pas drogowy ma szerokość od 2,5 m do 5 m, bez żadnej zieleni izolacyjnej zakładanej przez gminę. Powołując się na powyższe okoliczności T. Z. podniósł, że nie ma żadnego uzasadnienia dla utrzymywania przedmiotowego terenu we własności Gminy L. zwłaszcza, że Gmina nie poniosła na tym terenie żadnych nakładów. Bieżące koszenie terenów zielonych jest natomiast obowiązkiem właściciela nieruchomości wynikającym z innych przepisów, a nie z ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej w dniu [...] grudnia 2015 r. pełnomocnik Wojewody oświadczył, że przedmiotowa nieruchomość jest częścią pasa drogowego, a nie samej drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają bowiem prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem kontrolowanych rozstrzygnięć była kwestia zwrotu nieruchomości stanowiącej grunt o powierzchni 0,0640 ha, wchodzącej w skład działki nr ewid. [...] położonej w L. przy ul. [...] (na odcinku od ul. [...] do Al. [...]). Nieruchomość ta wchodziła w skład dawnej działki nr ewid.[...] o powierzchni 2,3226 ha, przejętej na rzecz Skarbu Państwa od J. Z. na podstawie umowy z dnia [...] maja 1975 r., Rep. A nr [...]. Jako, że umowa ta zawarta została na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), do stanowiącej przedmiot sprawy nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm. dalej jako "u.g.n."), dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 216 ust. 1 u.g.n.). Zaznaczyć na wstępie wypada, że uprawnionymi do żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości, która na potrzeby niniejszego postępowania w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. pod nr [...] oznaczona została jako projektowana działka nr [...], są poza skarżącym T. Z. (który spadek po J. Z. nabył drodze dziedziczenia w Ľ części, zaś dodatkowo udział ˝ części tego spadku nabył w drodze darowizny otrzymanej od Z. Z. i w konsekwencji dysponuje udziałem wynoszącym ľ części spadku) również A. C. i P. Z. (które dziedzicząc w udziałach po ˝ części spadek po M. Z., który z kolei dziedziczył po J. Z. udział w Ľ części, w konsekwencji dysponują udziałami wynoszącymi po [...] części spadku po byłej właścicielce). Ustalenia te znajdują oparcie w treści: postanowienia Sądu Rejonowego w L. II Wydziału Cywilnego z dnia [...] września 1994 r., sygn. akt II [...] w przedmiocie nabycia spadku po J. Z., aktu notarialnego umowy darowizny z dnia [...] czerwca 1997 r. Rep. A Nr [...], zawartej pomiędzy Z. Z. a T. Z. oraz postanowienia Sądu Rejonowego w L. II Wydziału Cywilnego z dnia [...] kwietnia 2003 r., sygn. akt II Ns [...] (k. 8-10 akt adm. I inst.). W niniejszej sprawie wniosek o zwrot projektowanej działki nr [...] pierwotnie został złożony jedynie przez T. Z., jednak w toku postępowania został on poparty również przez A. C. i P. Z.. W myśl art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Równocześnie, zgodnie z ust. 2 powyższego artykułu, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że w obrębie żądanej do zwrotu działki o projektowanym nr [...] cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Sposób zagospodarowania tej działki – jak ustaliły organy – nie wynika bowiem z realizacji obowiązującego w dacie wywłaszczenia planu zagospodarowania przestrzennego "[...] przyjętego uchwałą Nr [...] PMRN w L. z dnia [...] maja 1959 r. Do realizacji tego planu bowiem nie doszło, a w obrębie dawnej działki nr [...] w konsekwencji zrealizowano przyjęty w późniejszym czasie, tj. na mocy uchwały Nr [...]/69 PWRN w L. z dnia [...] czerwca 1969 r., ogólny planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" m. L., który jednak nie mógł stanowić podstawy nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa od J. Z. w trybie art. 6 ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wynikająca z powyższych ustaleń zbędność projektowanej działki nr [...] na cel wywłaszczenia określny w umowie z dnia [...] maja 1975 r. nie dawała jednak – jak uznały organy obu instancji – wystarczających podstaw dla orzeczenia jej zwrotu. Jako przeszkodę w tym względzie organy uznały okoliczność, iż działka ta stanowi – jak wskazały – część pasa drogowego drogi publicznej, tj. drogi gminnej nr [...], stanowiącej ulicę P. i objęta jest bieżącym utrzymaniem i konserwacją zieleni przydrożnej w pasach dróg publicznych na terenie Gminy L.. W konsekwencji - według organów - zwrot spornej nieruchomości uniemożliwia dyspozycja art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm., dalej jako "u.d.p."). Z przepisu tego wynika bowiem, że drogi gminne stanowią własność gminy. W ocenie Sądu z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Jakkolwiek w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że w świetle powołanego wyżej przepisu art. 2a u.d.p. roszczenie o zwrot wywłaszczonej (nabytej) nieruchomości nie przysługuje, gdy nieruchomość ta zajęta jest pod drogę publiczną (tak m.in. wyroki NSA: z dnia 2 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1438/09, LEX nr 745018; z dnia 29 października 2011 r., sygn. akt I OSK 649/11, LEX nr 1149411), to jednak w kontekście tego poglądu należy podkreślić, że ustawa o drogach publicznych rozróżnia pojęcie "drogi" od pojęcia "pasa drogowego". Pas drogowy został w art. 4 pkt 1 u.d.p. zdefiniowany jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei droga, w pkt 2 powołanego przepisu, została określona przez ustawodawcę jako budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. W świetle przytoczonych definicji uznać należy, że pojęcie pasa drogowego jest pojęciem znacznie szerszym od drogi (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 260/10, LEX nr 621176) i jego rozumienie co do zasady można sprowadzić do stwierdzenia, że jest to grunt, na którym zlokalizowana jest szczególna budowla w postaci drogi (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 1666/09, LEX nr 554024). Budowla ta sama w sobie zawierać może (poza jezdnią) jedynie takie obiekty inżynierskie, urządzenia oraz instalacje, które tworzą z nią techniczno-użytkową całość, bezpośrednio związaną z prowadzeniem ruchu drogowego. Pas drogowy obejmuje natomiast nie tylko drogę, lecz również inne obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Powyższe rozważania są o tyle istotne, że z treści art. 2a ust. 2 u.d.p. wynika jednoznacznie, iż jedynie droga, a nie cały pas drogowy, stanowią własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przepis ten stanowi zatem przeszkodę w orzeczeniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłych właścicieli (lub ich spadkobierców) jedynie wówczas, gdy nieruchomość ta zlokalizowana jest bezpośrednio w obrębie drogi. Jeżeli zaś nieruchomość taka nie mieści się w granicach drogi, a jedynie w obrębie pasa drogowego, uznać należy, że jej zwrot jest dopuszczalny. Taka zaś sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Z niekwestionowanych ustaleń organów obu instancji (podtrzymanych nadto przez pełnomocnika organu II instancji na rozprawie) wynika bowiem, że żądana do zwrotu działka o projektowanym nr [...] nie jest usytuowana bezpośrednio w obrębie drogi gminnej nr [...], stanowiącej ulicę P., a jedynie z drogą tą sąsiaduje, mieszcząc się w granicach jej pasa drogowego. Nie budzi przy tym wątpliwości, że sposób zagospodarowania tego gruntu, (zieleń izolacyjna, chodnik), jest związany z potrzebami zarządzania drogą. Samej drogi grunt ten bezspornie jednak nie stanowi, nie zawierając przy tym również obiektów inżynierskich, urządzeń ani instalacji przeznaczonych do prowadzenia ruchu drogowego (w obrębie przedmiotowej nieruchomości, poza chodnikiem i roślinnością znajdują się jedynie dwa słupy elektroenergetyczne). W związku z powyższym należy uznać, że organy obu instancji oparły swe rozstrzygnięcia na zbyt szerokiej wykładni art. 2a ust. 2 u.d.p. i w konsekwencji – bezzasadnie powołując ten przepis jako stanowiący przeszkodę w orzeczeniu zwrotu spornej nieruchomości na rzecz spadkobierców byłej właścicielki – naruszyły jego dyspozycję, co prowadziło również do naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n., zaś uchybienia te niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta L. uwzględni stanowisko Sądu zaprezentowane powyżej. Dodatkowo organ ten będzie miał na uwadze, że również posadowienie w przedmiotowym gruncie podziemnej infrastruktury, samo w sobie, nie stanowi przeszkody do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1458/11, LEX nr 1150718) W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 powołanej ustawy.