III OSK 3067/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 131/20 w sprawie ze skargi A.M. i innych na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia 2 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 2 kwietnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A.M. i innych (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z 2 stycznia 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 7 lutego 2018 r. A. S.A. z siedzibą w W. (dalej: spółka lub inwestor) zwróciła się do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] obręb [...], w granicach oznaczonych linią ciągłą koloru czerwonego i literami ABCD na załączonej mapie ewidencyjnej. Do wniosku spółka dołączyła kartę informacyjną przedsięwzięcia, "Analizę rozkładu pól elektromagnetycznych" i "Kwalifikację przedsięwzięcia", a także uproszczony wypis z rejestru gruntów. Organ I instancji zwrócił się do właściwych organów współdziałających o wyrażenie opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zarówno Podlaski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Białymstoku, jak i Dyrektor Zarządu Zlewni w Augustowie stwierdziły, że przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalne znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71; dalej: rozporządzenie) i dlatego nie ma potrzeby wydawania opinii. Natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku wyraził opinię, że dla przedsięwzięcia zakwalifikowanego do przedsięwzięć z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f) rozporządzenia nie zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ponieważ nie wpłynie negatywnie na środowisko. Postanowieniem z 19 kwietnia 2018 r. organ I instancji stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz stwierdził obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w pełnym zakresie, o którym stanowi ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa). Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł inwestor. Postanowieniem z 18 czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, wyjaśnienia wymagała kwalifikacja prawna planowanego przedsięwzięcia. Postanowieniem z 22 marca 2019 r. organ I instancji stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz stwierdził obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz określił jego zakres przez zamieszczenie w jego treści informacji w pełnym zakresie, o którym stanowi art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył inwestor Postanowieniem z 25 kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie przed organem I instancji w całości. Skargę na powyższą decyzję wnieśli skarżący. Wyrokiem z 5 września 2019 r. II SA/Bk 438/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżone postanowienie z 25 kwietnia 2019 r. wskazując na brak uzasadnienia stanowiska organu odwoławczego w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. Zaskarżonym w tej sprawie postanowieniem z 2 stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach uchyliło zaskarżone postanowienie z 22 marca 2018 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że należy dokładnie określić parametry zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia oraz to, czy moc planowanych anten nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne, bez pomijania promieniowania wytwarzanego przez dwie anteny paraboliczne. Wymaga to przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających odnośnie wystąpienia sytuacji przecinania się, nakładania, nachodzenia na siebie wiązek promieniowania, a więc w tym zakresie uzupełnienia materiału dowodowego "a przede wszystkim opracowania dotyczącego rozkładu pól elektromagnetycznych i kwalifikacji przedsięwzięcia". Skargę na postanowienie organu odwoławczego złożyli skarżący. Oddalając skargę Sąd I instancji podkreślił związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku w sprawie II SA/Bk 438/19. W wyroku tym Sąd zarzucił przede wszystkim brak rozważenia zjawiska kumulacji oddziaływania anten wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne oraz z antenami parabolicznymi. Wskazał, że "może zachodzić konieczność uzupełnienia materiału dowodowego przede wszystkim opracowania dotyczącego rozkładu pól elektromagnetycznych i kwalifikacji przedsięwzięcia". Sąd nie wykluczył konieczności sporządzenia dodatkowego opracowania w prowadzonym postępowaniu. Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowa stacja bazowa ma zaprojektowaną moc pojedynczej anteny sektorowej na poziomie 8772 W. Uwzględniając wyłącznie moc pojedynczej anteny – w zależności od odległościowego zasięgu jej oddziaływania (od osi środka elektrycznego anteny, w osi głównej wiązki promieniowania) na miejsca dostępne dla ludności, może być przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziałującym na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 7 lit. b) lub § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f) rozporządzenia). Jak wskazał Sąd w sprawie II SA/Bk 438/19, należy uwzględnić zjawisko kumulacji, mogące występować przy nakładaniu się i przecinaniu wiązek promieniowania anten sektorowych (w stacji przewidziano ich 3) oraz należy wyjaśnić czy takie wzajemne oddziaływanie występuje również w przypadku anten radioliniowych (w stacji przewidziano ich 2). Zjawisko kumulacji może zatem spowodować, że zmieni się zakres oddziaływania przedsięwzięcia jako całości (miejsca dostępne dla ludności znajdą się w odległościach innych niż zasięg oddziaływania pojedynczej anteny), co wpłynie na kwalifikację przedsięwzięcia i obowiązek sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wyjaśnienie tych kwestii wymaga wszechstronnej oceny dowodów przedłożonych przez inwestora oraz sięgnięcia do wiedzy specjalistycznej. Tego rodzaju oceny nie zawiera postanowienie organu I instancji, co oznacza, że organ odwoławczy nie mógł przeprowadzić samodzielnie postępowania dowodowego w tym zakresie. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że wiedza z zakresu oceny oddziaływania i kwalifikacji stacji bazowych telefonii komórkowych jako przedsięwzięć oddziałujących na środowisko jest wiedzą specjalistyczną, przekraczającą wiedzę organu administracji. Opracowanie lub opinia biegłego powinna zatem odpowiadać nie tylko na pytanie o ogólny zasięg oddziaływania skumulowanego, ale także powinny uwzględniać kumulację na wszystkich możliwych tiltach i azymutach, przy uwzględnieniu specyfikacji technicznej przedsięwzięcia, a także możliwego zjawiska odbicia, sposobu ukształtowania terenu (interakcja przedsięwzięcia z zagospodarowaniem i ukształtowaniem terenu), możliwości manipulacji mocami czy niebezpieczeństwa oddziaływań niekontrolowanych. Zdaniem Sądu I instancji, także zakres niezbędnego w sprawie opracowania (opinii biegłego) wymagał wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Sąd I instancji podzielił także stanowisko organu odwoławczego, że od wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego zależy także krąg stron postępowania. Ponadto, wynik przeprowadzonej kwalifikacji, w przypadku gdy doszłoby na jej podstawie do wydania postanowienia o stwierdzeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej), wymagałby jednoczesnego określenia zakresu raportu (art. 63 ust. 4 tej ustawy). W uchylonym przez organ I instancji postanowieniu organu I instancji nie dopełniono tego wymagania. Sąd I instancji wskazał również na zmiany obowiązujących przepisów, które muszą zostać uwzględnione przez organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W obecnym stanie prawnym brak jest bowiem obowiązku wydania postanowienia o braku potrzeby sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący A.M. Skarżący zarzucił "mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa" na podstawie "art. 174 pkt 1 lub 2" p.p.s.a. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania przez błędną wykładnię art. 153 p.p.s.a. polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że organ odwoławczy prawidłowo wywiązał się z "obowiązku związania oceną prawną" wyrażoną w sprawie II SA/Bk 438/19. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji dopiero w zaskarżonym wyroku doprecyzowuje ocenę prawną i wskazania co do charakteru, kształtu i kryteriów jakie powinien wziąć pod uwagę organ administracji przy rozpoznawaniu sprawy. W szczególności dotyczy to dopuszczenia dowodu z opinii lub opracowania sporządzonego przez biegłego. Oznacza to, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku "niejako wyraża inną, poszerzoną ocenę prawną". Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych, a także o rozpatrzenie skargi kasacyjnej rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej sformułowano tylko jeden zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Tym wiążącym orzeczeniem sądu jest w tej sprawie wydany uprzednio prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 5 września 2019 r. II SA/Bk 438/19. Na skutek tego wyroku zostało wydane zaskarżone obecnie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z 2 stycznia 2020 r., które, co należy podkreślić, jest postanowieniem o charakterze kasacyjnym, wydanym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Postanowienie to nie kończy zatem postępowania w sprawie, ponieważ organ rozpoznający zażalenie uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przez ocenę prawną, o której stanowi art. 153 p.p.s.a., rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego (np. braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego) lub też wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. W zakresie oceny prawnej mieści się więc zarówno kwestionowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym (stosowania prawa), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne, i jakie, zdaniem sądu, zastosowanie lub wykładnia przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło być uznane za zgodne z prawem. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego właściwy organ administracji publicznej, jak i sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu sądu, ponieważ ocena ta wiąże w sprawie. Norma z art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Związanie ocena prawną nie oznacza jednak, że kontrola sądu administracyjnego ponownie rozpoznającego sprawę ogranicza się wyłącznie do kontroli zastosowania się organu do oceny prawnej sformułowanej w uprzednio wydanym wyroku. Jest to szczególnie istotne, gdy ocena prawna dotyczyła stanu faktycznego i jego braków. Kontrola ponownie wydanej decyzji lub postanowienia nie może prowadzić do sprzeczności z uprzednio wyrażoną oceną prawną, ale może tę ocenę uzupełniać, chociażby na skutek uzupełnienia materiału dowodowego przez właściwy organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Ponadto, brak jest przeszkód prawnych, żeby Sąd I instancji doprecyzował stanowisko organu zaprezentowane po ponownym rozpoznaniu sprawy przez ten organ, o ile stanowisko to nie było sprzeczne z oceną prawną wyrażoną we wcześniejszym orzeczeniu sądu i o ile uchybienie organu w tym zakresie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie. Sąd I instancji doprecyzował stanowisko organu odwoławczego i to doprecyzowanie będzie musiał uwzględnić organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę. Jednocześnie prezentowane obecnie stanowisko Sądu I instancji nie jest w żadnej mierze sprzeczne z oceną prawną wyrażoną w powołanym wyżej wyroku z 5 września 2019 r. II SA/Bk 438/19. Sąd I instancji w granicach przyznanych uprawnień orzeczniczych prawidłowo orzekł, że organ uwzględnił ocenę prawną wyrażoną w tym wyroku, a jednocześnie dostrzegł potrzebę doprecyzowania stanowiska organu, co było niewątpliwie dopuszczalne w okolicznościach prawnych i faktycznych tej sprawy. Oznacza to, że zarzut skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Jedynie ubocznie należy zauważyć, że związanie oceną prawną traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego powodującej zdezaktualizowanie się (pierwotnie) wyrażonego poglądu prawnego. Może to nastąpić również w związku z podjęciem w innej sprawie, w trybie art. 269 p.p.s.a., uchwały zawierającej odmienną wykładnię prawa niż wynikająca z wydanego wyroku (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08). Stąd też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę będzie zobowiązany ocenić, jaki wpływ na wynik sprawy na obecnym etapie postępowania ma uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2022 r. III OPS 1/22, zgodnie z którą "przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten". Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.