II SA/Rz 179/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Wojewody z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności -skargę oddala- Przedmiotem kontroli jest postanowienie Wojewody ( dalej: "organ odwoławczy", "organ II instancji" lub "Wojewoda") utrzymujące w mocy postanowienie Starosty ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] września 2019 r., nr [...]w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2019 r., nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W podstawie prawnej postanowienia powołano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 108 § 1 i 2 oraz art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Z uzasadnienia postanowienia i akt administracyjnych wynika, że Starosta decyzją z dnia [...] września 2019 roku, znak: [...]zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Powiatowego Zarządu Dróg ( dalej: "inwestor") dla inwestycji pn. "Remont drogi powiatowej nr [...] K.- Ż. km 1+327 - 13+181"w miejscowościach K., Ż., C., G. wraz z remontem przepustów w km 2+645, 4+330, 6+884". Następnie, działając na wniosek inwestora, postanowieniem z dnia [...] września 2019 roku, znak: [...] nadał ww. decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ I instancji powołując się na dyspozycję art. 108 § 1 i 2 k.p.a. wskazał, że spełnione zostały przesłanki przemawiające za nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności. Spełniona została przesłanka niezbędności ochrony zdrowia i życia ludzkiego, gdyż droga powiatowa nr [...] stanowi jedyny alternatywny dojazd do przygranicznych miejscowości Gminy [...] w przypadku nieprzejezdności drogi wojewódzkiej nr [...] (zalanie przez rzekę W., osuwiska) dla karetek pogotowia i straży pożarnej. Spełniono również przesłankę interesu społecznego, remont drogi jest od lat wyczekiwany przez mieszkańców Gminy [....], a sama droga stanowi dojazd do cmentarzy oraz ruin cerkwi, a także przesłankę wyjątkowo ważnego interesu inwestora, "który musi natychmiast rozpocząć roboty budowlane by móc je zakończyć w roku 2019 przed zimą oraz rozliczyć pozyskiwane środki finansowe w wysokości 6.630,000 zł. " Na powyższe postanowienie zażalenia wniosły: Stowarzyszenie w miejscowości [...] oraz Fundacja z siedzibą w [...], które wcześniej złożyły wnioski o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania. Postanowieniami z dnia [...] września 2019 r., nr [...] oraz z dnia [...] września 2019 r., nr [...] Starosta odmówił dopuszczenia do udziału odpowiednio Fundacji i Stowarzyszeniu . Z kolei Wojewoda postanowieniami z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] oraz z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] uchylił wyżej opisane postanowienia Starosty ( Informacja o powyższym znajduje się w uzasadnieniu decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], akta administracyjne [...], odpowiedź na wezwanie Sądu z dnia 9 marca 2020 r., pismo z dnia 17 marca 2020 r.) Stowarzyszenie z siedzibą w miejscowości B. zarzuciło zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. z 2018 roku, poz. 2081 ze zm.; dalej: "ustawa o udostępnianiu informacji o ochronie środowiska") art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), art. 96 ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o ochronie środowiska, art. 108 § 1 i 2 w zw. z art. 6 k.p.a., art. 108 § 1 i 2 k.p.a., art. 80, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 8 § 1 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Z kolei Fundacja z siedzibą w [...] zarzuciła rażące naruszenie prawa poprzez błędną argumentację mającą uzasadniać możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 108 § 1 k.p.a. Organ II instancji opisanym na wstępie postanowieniem w pkt I utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy. W odniesieniu do zażalenia złożonego przez Fundację z siedzibą w [...] stwierdził, że zostało ono wniesione z uchybieniem ustawowego terminu do jego wniesienia, o czym orzekł w punkcie II postanowienia. Wojewoda podzielił argumentację organu I instancji, że realizacja inwestycji przyczyni się do ochrony zdrowia i życia ludzkiego. Jego zdaniem remontowana droga powiatowa stanowi ważny szlak komunikacyjny, położony na terenie Gminy [...], jedyny alternatywny dojazd do przygranicznych miejscowości Gminy [...] w przypadku nieprzejezdności drogi wojewódzkiej nr [...] (zalanie przez rzekę W., osuwiska) dla karetek pogotowia i straży pożarnej. W związku z powyższym uznał, że remont drogi przyczyni się do poprawy warunków drogowych, skróci czas dojazdu straży pożarnej, czy pogotowia ratunkowego na miejsce zdarzenia. Przyczyni się do zwiększenia ochrony życia i zdrowia ludzi wskutek: upłynnienia ruchu drogowego, poprawy parametrów technicznych drogi. Zgodził się również ze stanowiskiem, że została spełniona przesłanka interesu społecznego w realizacji planowanej inwestycji, bowiem remont przedmiotowej drogi jest od lat wyczekiwany przez mieszkańców Gminy [...], a sama droga stanowi dojazd do zabytkowych cmentarzy oraz ruin cerkwi. Dodatkowo zwrócił uwagę na znajdujące się w aktach sprawy pismo Dyrektora Magurskiego Parku Narodowego z dnia 21 października 2019 roku, z którego wynika, iż "Remontowana droga jest niezwykle istotna dla MPN ponieważ zapewnia możliwość dojazdu do ekosystemów leśnych - łąk i pastwisk znajdujących się w miejscu dziś nie istniejących wsi C. i Ż., które Park co roku wykasza. Umożliwia ona również wywóz drewna pozyskiwanego w ramach przebudowy drzewostanów - głównie sosny oraz niewielkich ilości buka - opału dla miejscowej ludności. Droga stanowi również dojazd do ścieżki edukacyjnej K., która jest najpopularniejszą ścieżką oferowaną przez Park. Fatalny stan drogi dojazdowej powodował, że kierowcy autokarów odmawiali dojazdu do ścieżki K., co stawiało MPN w niekorzystnym świetle, a złe emocje skupiały się na pracownicach edukacji, które prowadziły tam zajęcia edukacyjne. " W ocenie organu II instancji zaistniał również wyjątkowo ważny interes inwestora podyktowany koniecznością rozpoczęcia oraz zakończenia robót budowlanych przed nadejściem zimy, a także koniecznością rozliczenia dotacji na realizację przedmiotowej inwestycji przed końcem roku. W skardze do Sądu Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie: art. 108 § 1 i § 2 zw. z art. 6 k.p.a. - poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności - na podstawie przesłanek nadania rygoru, które dotyczą aktywności organu z urzędu (ochrona życia i zdrowia ludzkiego, ważny interes społeczny), a nie jedynie możliwości wydania postanowienia w tym przedmiocie na wniosek (wyłącznie przesłanka szczególne ważnego interesu strony); art. 108 § 1 i § 2 k.p.a. - poprzez rozszerzającą wykładnię wspomnianych przepisów i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, mimo braku spełnienia przesłanek uprawniających do wydania takiego rozstrzygnięcia, a także nadanie rygoru jedynie w celu przyspieszenia realizacji przedsięwzięcia; art. 80 k.p.a. - poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez wnikliwej i merytorycznej oceny wniosku uczestnika o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a także dowolną ocenę okoliczności istotnych dla sprawy; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy oraz naruszenie zasady prawdy materialnej i jej gwarancji (w tym: nadanie rygoru automatycznie, bez zaistnienia przesłanki "niezbędności", jedynie na podstawie hipotetycznych podstaw, bez uzasadnienia); art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej, a także niewyczerpujące i niejasne uzasadnienie skarżonego postanowienia oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się wydając rozstrzygnięcie. Zarzucając powyższe, na podstawie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosło o uchylenie punktu I postanowienia Wojewody z dnia [...] listopada 2019 r. (znak: [...]), uchylenie postanowienia Starosty z dnia [...] września 2019 r. (znak: [...]). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko w sprawie wskazał, że rozważane przesłanki z art. 108 § 1 k.p.a. pokrywają się z przesłankami z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz.U. z 2018 r., poz. 1474) w oparciu, o który inwestycja mogła być również realizowana. Organ podkreślił przy tym, że przy ziszczeniu się przesłanek z przepisu powołanej ustawy organ jest obowiązany, a nie uprawniony do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Powołał się również na wyrok NSA z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 93/14, w którym Sąd wskazał, że poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego, usprawnienie transportu drogowego, jak i planowane terminy realizacji inwestycji, czy finansowanie inwestycji z funduszy europejskich uzasadniają nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz.2167 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 108 k.p.a.: decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony (...)(§1). Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu. W tym przypadku organ wydaje postanowienie, na które służy stronie zażalenie ( §2). W sprawie mamy do czynienia z sytuacją opisaną w § 2. Starosta po wydaniu przez siebie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ( decyzja z dnia [...] września 2019 r., [...]) działając na wniosek inwestora - Powiatowego Zarządu Dróg wydał postanowienie o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności – postanowienie z dnia [...] września 2019 r., nr [...]. W aktualnym stanie prawnym, po zmianie wprowadzonej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2015 r., poz. 443) nie ulega wątpliwości możliwość nadania decyzji o pozwoleniu na budowę rygoru natychmiastowej wykonalności i wbrew zarzutom odbywa się to zarówno na wniosek, jak i z urzędu. Wcześniejsze brzmienie art. 28 ust. 1 P.b. pozwalało na rozpoczęcie i realizację robót budowlanych jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podstawą rozpoczęcia robót budowlanych nie mogła być decyzja nieostateczna, która podlegałaby natychmiastowemu wykonaniu. Po wyeliminowaniu z treści przepisu zwrotu "ostateczna", decyzji o pozwolenie na budowę może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności na zasadach określonych w art. 108 k.p.a. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie istniała uzasadniona potrzeba nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zostały spełnione przesłanki nadania rygoru, tak z urzędu jak i na wniosek. Przyjmuje się, że organ z urzędu nadaje decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli natychmiastowe wykonanie decyzji jest niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny, podczas gdy nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności następuje na wniosek strony, jeżeli natychmiastowe wykonanie decyzji jest niezbędne ze względu na wyjątkowo ważny interes strony. Sąd nie widzi przeszkód by nadając rygor natychmiastowej wykonalności z urzędu uwzględnić dodatkowo przesłanki do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności na wniosek, i na odwrót rozpoznając wniosek o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności brak jest podstaw do odrzucenia powodów nadania takiego rygoru z urzędu. Tak było w niniejszej sprawie. Organ I instancji uwzględniając wniosek o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności wyjaśnił, że przemawia za tym zarówno indywidualny interes strony, jak również interes społeczny. Wbrew temu co twierdzi strona skarżąca uwzględnienie potrzeby ochrony interesu społecznego nie stanowiło przeszkody do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności z wniosku inwestora, lecz dodatkowo potwierdzało zasadność tego wniosku. Interes strony jako przesłanka nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest kwalifikowany przez określenie jego rangi jako wyjątkowo ważnego. Ocena rangi interesu należy przy tym zarówno do strony, która uznaje go za wyjątkowo ważny dla niej (ocena obiektywna), jak i do organu administracyjnego, który poddaje tę ocenę weryfikacji, mając na uwadze interesy innych stron oraz konsekwencje materialne i niematerialne natychmiastowego wykonania decyzji. ( K. Frąckiewicz Glosa do wyroku NSA z 19.02.1998 r., V SA 686/97, "Glosa" 1999/5, s. 23) . Z urzędu rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany wtedy, gdy zwłoka z jej wykonaniem stwarza stan zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzkiego albo gdy grozi gospodarstwu narodowemu ciężkimi stratami, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 k.p.a. Zagrożenie to musi mieć realny charakter i nie może być tylko prawdopodobne, a okoliczność ta musi być uwidoczniona w uzasadnieniu postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności (wyroki NSA: z 15.07.2010 r., II OSK 1134/09; z 28.04.1998 r., V SA 677/97; z 27.02.1998 r., V SA 688/97, wyrok WSA w Bydgoszczy z 25.07.2012 r., II SA/Bd 468/12, wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ administracji działa wobec tego w sytuacji, która ma znamiona stanu nagłej konieczności administracyjnej (wyrok NSA z 8.05.2012 r., I OSK 1892/11). Za działania w interesie społecznym uzasadniające nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w orzecznictwie uznano budowę boiska sportowego (wyrok WSA w Gliwicach z 26.08.2011 r., II SA/Gl 81/11, LEX nr 1113066), budowę ulicy (wyrok NSA z 21.06.1999 r., IV SA 1425/97, LEX nr 47860), gospodarowanie środkami publicznymi w sposób zapobiegający przedawnieniu roszczeń o ich zapłatę (wyrok WSA w Gdańsku z 10.01.2018 r., I SA/Gd 1509/17, LEX nr 2449134). W niniejszej sprawie organy obu instancji jako przesłanki natychmiastowej wykonalności decyzji wskazały: potrzebę zapewnienia alternatywnego dojazdu do przygranicznych miejscowości Gminy [...] w przypadku nieprzejezdności drogi wojewódzkiej nr [....] (zalanie przez rzekę W., osuwiska) dla karetek pogotowia i straży pożarnej, dojazd do cmentarzy oraz ruin cerkwi, a także potwierdzoną przez Dyrektora Parku Narodowego możliwość dojazdu do ekosystemów leśnych - łąk i pastwisk, które Park co roku wykasza, dojazd do ścieżki edukacyjnej K. – najpopularniejszej ścieżki oferowanej przez Park, oraz wyjątkowo ważny interes wnioskodawcy – inwestora polegający na konieczności zakończenia prac w 2019 r. przed zimą celem rozliczenia środków finansowych z funduszy europejskich w kwocie 6.630.000 zł. W ocenie Sądu słusznie nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Istniała bowiem realna obawa, że nie wykonanie decyzji spowoduje zagrożenie dla większej grupy społecznej, dóbr natury, jak też znaczną stratę finansową wnioskodawcy, co w pełni uzasadniało podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Na marginesie Sąd zaznacza, że decyzja Starosty z dnia [...] września 2019 r. została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] stycznia 2020, która jest wykonalna z mocy prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.