II OSK 1042/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 396/18 w sprawie ze skargi E. K. na uchwałę Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 24 sierpnia 2015 r., Nr X/254/15 w przedmiocie obszaru chronionego krajobrazu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 19 września 2018 r., sygn. II SA/Bd 396/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi E. K. na uchwałę Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 24 sierpnia 2015 r., Nr X/254/15, w przedmiocie obszaru chronionego krajobrazu, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej E. K. (dalej: skarżąca kasacyjnie) zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i brak uwzględnienia skargi E. K., podczas gdy zaskarżony przepis uchwały pozostawał w sprzeczności z prawem, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi; - naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z "25.02.2002" Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegające na niezasadnym uznaniu, że zgodność przepisu skarżonej uchwały z prawem na chwilę jej wydania nie pozwala na stwierdzenie niezgodności skarżonego przepisu z prawem pomimo faktu, że w terminie wezwania organu do usunięcia naruszeń (to jest w dniu [...].11.2017) zaskarżony przepis był sprzeczny z obowiązującym prawem i wezwanie to w chwili jego nadania było merytorycznie uzasadnione, co w konsekwencji spowodowało zaniechanie kontroli skarżonego przepisu uchwały pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych za obie instancje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że z treści uzasadnienia wyroku wynika, że Przewodniczący Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego pismem z [...] grudnia 2017 r. stwierdził konieczność zmiany uchwały w związku z nowelizacją ustawy o ochronie przyrody. Dopiero w dniu [...] lutego 2018 r. podjęto uchwałę dostosowującą skarżony akt do treści obowiązujących przepisów. W ocenie skarżącej kasacyjnie, kluczowy w niniejszej sprawie pozostaje do rozstrzygnięcia problem, czy naruszenie interesu skarżącej i wiążącą się z tym niezgodność z prawem skarżonego przepisu uchwały należy oceniać na chwilę wydania przedmiotowej uchwały, czy na chwilę składania skargi. Skarżąca kasacyjnie wyraża konsekwentne stanowisko, że dotyczy to drugiego z podanych wariantów. W ocenie skarżącej kasacyjnie, niezrozumiałe było funkcjonowanie w obrocie prawnym uchwały sprzecznej z obowiązującymi przepisami ustawy na chwilę jej stosowania, na której to podstawie nie uzgodniono projektu decyzji Wójta Gminy Z., ustalającej warunki zabudowy polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w obrębie G., gmina Z. W sposób oczywisty taka sytuacja naruszała interes prawny skarżącej, co zresztą aprobuje w treści uzasadnienia wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Skarżąca wykazuje, że przez podjęcie, a następnie stosowanie, wadliwego przepisu uchwały w obliczu nowelizacji ustawy naruszono prawo i jej interes prawny i z tego powodu ma ona możliwość żądać ochrony prawnej we wskazywanym zakresie poprzez stwierdzenie niezgodności z prawem skarżonego przepisu (względnie stwierdzenie jego nieważności). Skarżąca kasacyjnie podkreśla, że zaniechania legislacyjne organów samorządu i funkcjonowanie w obrocie aktu sprzecznego z obowiązującym prawem w danej sytuacji działały na jej szkodę i powodowały opóźnienie oraz trudności w przeprowadzaniu rzeczonej inwestycji. Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że akty prawne wydawane przez władze samorządowe powinny pozostawać w zgodzie w innymi aktami wyższego rzędu. Stosownie do postanowień art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia "25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych" sądy sprawują kontrolę zaskarżonych aktów i czynności pod względem ich zgodności z obowiązującym porządkiem prawnym. Norma ta oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., statuujący zasadę niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi, stanowią najistotniejsze elementy składające się na model szerokiego określenia zakresu kognicji przez sąd. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. należy uznać za bezzasadny. Wskazany przepis należy do tzw. przepisów wynikowych i znajduje zastosowanie w sprawie, jeżeli wskutek przeprowadzonej kontroli Sąd I instancji stwierdzi istnienie naruszeń prawa przez organy administracji publicznej w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisu, który nie normuje postępowania przed sądami administracyjnymi, a reguluje jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, może być skutecznie zarzucane jedynie łącznie z zarzutami wskazującymi na konkretne uchybienia innym przepisom postępowania przy rozpoznawaniu skargi. W realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji, który oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a,. nie stosował art. 147 § 1 p.p.s.a., nie mógł więc tego przepisu naruszyć. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., który przewiduje, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku, nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji, rozpoznając skargę, niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając prawidłowo zaskarżoną uchwałę Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 24 sierpnia 2015 r., Nr X/254/15, w przedmiocie obszaru chronionego krajobrazu, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm., dalej: p.u.s.a.). Odnosząc się do tego zarzutu, należy zwrócić uwagę, że art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym, normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Sąd I instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może także polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony przez wadliwe dokonanie kontroli. Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał sprawę przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § i § 2 p.u.s.a. powiązano wprawdzie z zarzutem naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. jednakże zarzuty dotyczące naruszenia tych przepisów także okazały się nieskuteczne, co czyniło nieskutecznym zarzut naruszenia powiązanego z nimi przepisu art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie skarżącej kasacyjnie, kluczowy w niniejszej sprawie pozostaje do rozstrzygnięcia problem, "czy naruszenie interesu skarżącej i wiążąca się z tym niezgodność z prawem skarżonego przepisu uchwały należy oceniać na chwilę wydania przedmiotowej uchwały, czy na chwilę składania skargi. Skarżąca wyraża konsekwentnie stanowisko, że dotyczy to drugiego z podanych wariantów" (s. 2-3 skargi kasacyjnej). Stanowisko skarżącej kasacyjnie jest błędne. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że w dacie zaskarżonej uchwały przepis art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.) stanowił, że na obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony zakaz "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". Natomiast w § 5 pkt 7 zaskarżonej uchwały stwierdzono, że na obszarze Obszaru Chronionego Krajobrazu Strefy Krawędziowej K., wprowadza się zakaz "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej lub rybackiej". Ma rację Sąd I instancji, że wskazany przez stronę na dzień wydania zaskarżonej uchwały przepis art. 24a ust. 1 pkt 8 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody nie obowiązywał. Kwestionowana przez skarżącą uchwała podjęta została w dniu 24 sierpnia 2015 r., a ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 2015 r. z 25 sierpnia 2015 r. (poz. 2575). Zaskarżona uchwała weszła w życie zgodnie z § 10, po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego, tj. 9 września 2015 r. Ma rację Sąd I instancji, że powyższe oznacza, że organ wydając zaskarżoną uchwałę w jej § 5 pkt 7 wprowadził zakaz zgodny z treścią ustawowego zakazu zawartego w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu określonym na dzień podjęcia, ogłoszenia i wejścia w życie aktu (Dz. U. z 2013 r. poz. 627). Zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym sejmiku województwa, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy, i którego działanie oparte jest na przepisie prawa, który daje umocowanie do jego podjęcia. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów (zob. wyrok NSA z 25 września 2019 r., sygn. II OSK 2637/17, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 24 sierpnia 2015 r., Nr X/254/15, w przedmiocie obszaru chronionego krajobrazu, w dacie podjęcia była sprzeczna z prawem. Zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności, która wiąże organy władzy publicznej, a zatem również organy samorządu terytorialnego, organy władzy publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. To działanie na podstawie i w granicach prawa obowiązuje również w zakresie stanowienia ww. uchwały. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.