II SA/Bk 11/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. F. na niewykonanie przez Burmistrza M. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia [...].03.2019 roku w sprawie [...] ze skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia naruszenia stosunków wodnoprawnych I. Wymierza Burmistrzowi M. grzywnę w wysokości 10.000 (dziesięć tysięcy) złotych, II. Stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. Przyznaje od Burmistrza M. na rzecz skarżącej I. F. sumę pieniężną w wysokości 5.000 (pięciu tysięcy) złotych, IV. Zasądza od Burmistrza M. na rzecz skarżącej I. F. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania sądowego. Skarżąca I. F. wniosła do sądu administracyjnego skargę na niewykonanie wyroku z 7 marca 2019 r. wydanego w sprawie II SAB/Bk 133/18, uwzględniającego jej skargę na bezczynność oraz przewlekłość prowadzonego postępowania przez Burmistrza M.. Skarżąca wniosła o wymierzenie organowi grzywny w wysokości maksymalnej; zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; przyznanie od organu na jej rzecz sumy pienięznej w maksymalnej wysokości. Organ w odpowiedzi na skargę podał, że w dniu [...] września 2019 r. został sporządzony projekt decyzji. Wydanie decyzji zgodnie z tym projektem pozwoli na zakończenie postępowania administracyjnego. W piśmie procesowym z 4 marca 2020 r. skarżąca podała, że do chwili obecnej nie została wydana decyzja. W kolejnym piśmie z [...] marca 2020 r. skarżąca zgłosiła wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Burmistrz M. wyraził zgodę na przeprowadzenie postępowania w tym trybie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest sprawa dotycząca niewykonania przez organ administracji publicznej – Burmistrza M. wyroku WSA w Białymstoku z 7 marca 2019 r. wydanego w sprawie II SAB/Bk 133/18. Wykonanie wyroków sądu administracyjnego, uwzględniających skargę polega na zastosowaniu się przez organ administracyjny w ponownym postępowaniu do oceny prawnej, wyrażonej w tym wyroku. Wynika to wprost z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.). Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Zaś związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu tego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się przez organ do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Niewykonanie orzeczenia sądu administracyjnego polega więc na niezastosowaniu się przez organ administracji w ponownym postępowaniu administracyjnym do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia tego sądu. Za szczególnie groźną dla porządku prawnego postać niewykonania orzeczenia ustawodawca uznał niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ponieważ dla przeciwdziałania temu niebezpiecznemu zjawisku przewidział szczególny tryb postępowania w postaci możliwości wniesienia przez stronę skargi na niewykonanie takiego wyroku. Zgodnie z art. 154 P.p.s.a., w przypadku uwzględnienia tej skargi sąd może zastosować następujące środki dyscyplinujące: 1) wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów - zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 19 lutego 2020 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2019 r. i w drugim półroczu 2019 r. (M.P. 2020, poz. 197), przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, w 2019 r. wyniosło 4.294,67 zł, a w drugim półroczu 2019 r. wyniosło 4.434,58 zł; 2) orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego; 3) przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6; a ponadto 4) sąd ma obowiązek stwierdzić, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zaś 5) osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, co wprost wynika z treści powołanego przepisu. W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że skarżąca dopełniła tej czynności kierując do organu, w dniu 29 sierpnia 2019 r., stosowne wezwanie, a dopiero później skargę do sądu w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a., co miało miejsce w dniu [...] września 2019 r. (data wpływu). Tym samym należy przyjąć, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest dopuszczalna. Przechodząc do meritum podać należy, że podstawą wymierzenia grzywny organowi jest ustalenie, że organ administracji nie wykonał wyroku sądu. Zgodnie z art. 286 § 2 P.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. W stanie faktycznym sprawy skarżąca wniosła o wymierzenie organowi –Burmistrzowi M. grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 7 marca 2019 r. w sprawie II SAB/Bk 133/18. Wyrokiem tym w punkcie pierwszym zobowiązano Burmistrza M. do załatwienia wniosku skarżącej z [...] stycznia 2017 r. dotyczącego wszczęcia i przeprowadzenia postępowania o ustalenie naruszenia stosunków wodnoprawnych – w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi. W punkcie drugim stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. W punkcie trzecim stwierdzono, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie czwartym wymierzono organowi grzywnę w kwocie 2.000 zł. W punkcie piątym nie przyznano od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. W punkcie szóstym zasądzono od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego. Poza sporem w sprawie pozostaje to, że odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy został doręczony organowi w dniu [...] maja 2019 r., zatem od tej daty – zgodnie z treścią art. 286 § 2 P.p.s.a. – należy liczyć termin do załatwienia sprawy. Określony wyrokiem sądu 30 - dniowy termin mijał zatem z dniem [...] czerwca 2019 r. (poniedziałek). Również nie ulega wątpliwości, że po dniu [...] czerwca 2019 r. do dnia wniesienia skargi w sprawie niniejszej, czyli do dnia [...] września 2019 r., organ nie rozstrzygnął sprawy objętej wnioskiem skarżącej z [...] stycznia 2017 r. W sprawie organ, podjął wprawdzie czynności postępowania, które przedstawił w odpowiedzi na skargę, a mianowicie zlecił sporządzenie opinii przez biegłego sądowego z zakresu hydrologii, budownictwa wodnego i melioracji gruntowej oraz sporządził w dniu [...] września 2019 r. projekt decyzji, niemniej do dnia wniesienia skargi nie wydał decyzji. Jak wynika z pisma procesowego skarżącej z 4 marca 2020 r. decyzja nie została wydana także w okresie późniejszym. Dokonując oceny okoliczności przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że do dnia wydania niniejszego wyroku organ nie załatwił wniosku skarżącej a zatem nie wykonał wyroku z 7 marca 2019 r. Jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast rozstrzyganie, który z tych środków, czy też oba z nich, ma zostać zastosowany i w jakiej wysokości zostało pozostawione orzecznictwu sądów administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że podejmując rozstrzygnięcie w kwestii zastosowania każdego z tych środków, sąd administracyjny powinien mieć na względzie: a) stopień naruszenia prawa przez organ administracyjny (funkcja represyjna), b) efektywność jego zastosowania, a więc wyrządzenie organowi określonej dolegliwości finansowej w celu przymuszenia go do wykonania prawomocnego wyroku (funkcja prewencyjna) i c) zasadność wynagrodzenia stronie cierpień i niedostatków związanych z niewykonaniem wyroku (funkcja kompensacyjna). W okolicznościach faktycznych sprawy niniejszej sąd uznał za zasadne wymierzenie organowi grzywny jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że o ile uwzględnienie skargi opartej na art. 154 § 1 P.p.s.a. obliguje sąd do wymierzenia grzywny, o tyle przy ustalaniu jej wysokości winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku, okres jaki upłynął od wniesienia skargi, fakt, czy po jej wniesieniu, a przed rozpoznaniem sprawy, organ wykonał wyrok (vide: postanowienie NSA z 14 września 2010 r., I OZ 675/10; wyrok NSA z 1 października 2010 r., I OSK 1166/10, postanowienie NSA z 27 września 2011 r., I OZ 719/11, pub. CBOSA). Zdaniem sądu wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10.000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy, a jednocześnie spełni wystarczająco swoją funkcję represyjno - prewencyjną. Wymierzając grzywnę w takiej kwocie sąd wziął pod uwagę, że okres niewykonania przez organ prawomocnego wyroku z 7 marca 2019 r. wyniósł prawie rok, jak również to, że sprawa dotycząca wniosku skarżącej z 16 stycznia 2017 r. toczy się już ponad 3 lata. Nadto uwzględniono fakt, że, grzywna wymierzona organowi w sprawie II SAB/Bk 133/18 w wysokości 2.000 zł nie przyniosła żadnego skutku w kwestii rozpoznania wniosku. Za wymierzeniem organowi grzywny i to w wysokości orzeczonej, zdaniem sądu przemawia także fakt, że organ w ogóle nie wyjaśnił powodów niedotrzymania terminu, które usprawiedliwiłyby tak znaczne opóźnienie w wykonaniu wyroku. Nadmienić przy tym należy, że w sprawie II SO/Bk 34/19 wymierzono organowi grzywnę w wysokości 500 zł w związku z niezastosowaniem się do obowiązku przekazania skargi oraz akt sprawy niniejszej. Opóźnienie wyniosło trzy miesiące. Powyższe dowodzi, że organ pozostaje bezczynny w każdym aspekcie dotyczącym rozpoznania wniosku z 16 stycznia 2017 r. Nie podaje przy tym żadnej przyczyny tej bezczynności a wymierzane grzywny nie odnoszą skutku. Stąd też w pkt I wyroku wymierzono organowi grzywnę w wysokości 10.000 zł. Zgodnie z art. 154 § 2 zd. 2 P.p.s.a sąd ma obowiązek orzec, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie sądu w przedmiotowej sprawie bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa. Należy bowiem podkreślić, że termin 30 dni wyznaczony przez sąd wyrokiem z 7 marca 2019 r., który dawał racjonalną możliwość rozstrzygnięcia sprawy upłynął bezskutecznie. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że od czerwca 2019 r. w sprawie właściwie nic się nie dzieje a organ nie zawiadomił strony o nowym terminie załatwienia sprawy. Co więcej upłynął już ponad 3 letni okres od momentu wszczęcia postępowania a wniosek nadal nie jest rozstrzygnięty. Dlatego też w pkt II wyroku stwierdzono, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku wydanego w sprawie II SAB/Bk 133/18 miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Środek dyscyplinujący w postaci przyznania sumy pienięznej został wprowadzony na mocy ustawy z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) i wszedł w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r. Ma on szczególny charakter, ponieważ pełni nie tylko funkcję represyjno-prewencyjną, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Podkreślić należy, że przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być ono natomiast swego rodzaju zadośćuczynieniem za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ. W procesie przyznawania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej należy mieć świadomość, że uzyskanie korzystnego wyroku w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie oznacza jeszcze załatwienia sprawy administracyjnej. Wielokrotnie skarżący doznają usprawiedliwionego poczucia bezsilności. Dlatego też, zastosowaniu tego środka dyscyplinującego przyświeca jeszcze jeden cel, który należy mieć na względzie przy interpretacji art. 154 § 7 P.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma bowiem uświadomić mu, że nie jest on bezbronny, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich on doznaje na skutek przewlekłego prowadzenia jego sprawy i że obejmuje skarżącego swoją ochroną. W ocenie sądu przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł uzasadniają powyższe szczególne okoliczności sprawy, w tym okres zwłoki organu nie uzasadniony żadnymi obiektywnymi okolicznościami. Suma ta ma przede wszystkim na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Taka sytuacja wystąpiła właśnie w niniejszej sprawie, w której organ mimo nałożenia na niego grzywny, nadal nie czyni odpowiednio skoncentrowanych działań w sprawie, zmierzających do jej zakończenia. Dlatego w pkt III wyroku przyznano od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 5.000 zł. Wynikające z zastosowanych środków łączne finansowe obciążenie organu wynosić będzie w tym wypadku 15.000 zł i jest na tyle dotkliwe, że powinno skłonić organ do zintensyfikowania działań w sprawie. Z powyższych względów na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6, art. 154 § 2 i 154 § 7, sąd orzekł jak w punktach I, II i III wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Koszty te obejmują wpis uiszczony przez skarżącą w kwocie 200 zł, a także wynagrodzenie pełnomocnika - radcy prawnego w kwocie 480 zł - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) – punkt IV wyroku. Rozpoznanie w trybie uproszczonym miało miejsce na podstawie art. 119 § 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a.