VII SA/Wa 266/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia w całości lub w części opłaty legalizacyjnej oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2019 r., znak [...] Minister Finansów utrzymał w mocy postanowienie z [...] września 2019 r., znak [...], którym Wojewoda [...], działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. Poz. 2096), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia wniosku Z. B. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 100.000,00 zł. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Minister Finansów (dalej: MF) wyjaśnił, że postanowieniem z [...] lipca 2019 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: PINB) ustalił wobec Z. B. opłatę legalizacyjną w kwocie 100.000,00 zł w związku z prowadzonym postępowaniem legalizacyjnym, którego przedmiotem jest samowolna budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej na nieruchomości położonej przy ul. [...], działka nr ew. [...] w dzielnicy [...]. Wnioskiem z [...] września 2019 r. Z. B. zwrócił się do Wojewody [...] o umorzenie w całości lub w części przedmiotowej opłaty legalizacyjnej. W jego uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że opłata legalizacyjna została przez niego uiszczona w całości [...] lipca 2019 r., niemniej skutkowało to pozbawieniem go wszystkich zgromadzonych środków pieniężnych, co prowadzi do uniemożliwienia realizacji inwestycji położonej przy ul. [...] oraz wykończenia znajdujących się w niej lokali, a jednocześnie powoduje sytuację zagrożenia utrzymania nie tylko inwestora, ale również osób pozostających na jego utrzymaniu. Wnioskodawca szczegółowo opisał we wniosku w tym zakresie swoją sytuację materialną i osobistą. Odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej nałożonej postanowieniem PINB z [...] lipca 2019 r., Wojewoda [...] wyjaśnił, że rozpatrując wniosek o przyznanie ulgi na organie, do którego tego rodzaju wniosek wpłynął, ciąży w pierwszej kolejności obowiązek ustalenia, czy zobowiązanie będące przedmiotem wniosku istnieje, a następnie ewentualne ustalenie jego wysokości. W tym kontekście organ zauważył zaś, że wnioskodawca zadośćuczynił obowiązkowi dokonania opłaty legalizacyjnej już przed złożeniem wniosku o jej umorzenie, co oznacza, iż zobowiązanie – przedmiotowa opłata legalizacyjna – wygasło przez dobrowolne zapłacenie przed wpłynięciem wniosku o jego umorzenie. Powołując się na art. 61 § 1 oraz art. 61a k.p.a. i wskazane w nim podmiotowe i przedmiotowe przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, Wojewoda z tego względu stwierdził, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego nieistnienie zobowiązania, którego dotyczy wniosek o umorzenie, stanowi o braku formalnej podstawy do wszczęcia w tym zakresie postępowania administracyjnego. W wyniku rozpatrzenia zażalenia wnioskodawcy, opisanym na wstępie postanowieniem MF utrzymał w mocy postanowienie z [...] września 2019 r., uznając, że jest ono prawidłowe. W jego uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. ma charakter rozstrzygnięcia formalnego, a nie merytorycznego i jest poprzedzone zbadaniem przez organ administracji wyłącznie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 49c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. Poz.1186 ze zm.), dalej: p.b. do opłat legalizacyjnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. Poz. 900 ze zm.), dalej: o.p. W związku z powyższym, materialnoprawną podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej umorzenia przedmiotowej opłaty legalizacyjnej stanowił odpowiednio stosowany art. 67a § 1 pkt 3 o.p. W świetle powołanego przepisu, postępowanie o zastosowanie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej może być jednakże wszczęte tylko wówczas, gdy opłata legalizacyjna istnieje (jest do zapłacenia), czyli istnieją formalne przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego i rozpatrywania wniosku o zastosowanie ulgi w jej spłacie na podstawie art. 67a § 3 o.p., a nie wówczas, gdy poprzez zapłatę zobowiązanie podatkowe (w przedmiotowej sprawie opłata legalizacyjna) wygasło. W tych warunkach, zdaniem MF, należało przyjąć, że złożony przez wnioskodawcę wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej był bezprzedmiotowy, ponieważ dotyczył on umorzenia zobowiązania, które wygasło poprzez zapłatę przed złożeniem tego wniosku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie MF z [...] listopada 2019 r. złożył Z. B., wnosząc o uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: - art. 61a k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie umorzenia w całości lub w części opłaty legalizacyjnej w wysokości w sytuacji, gdy skarżący dokonał opłaty legalizacyjnej z uwagi na obawę wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynków oraz konieczności zdobycia pozwolenia na użytkowanie obiektu; - art. 261 § 2 i § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej został złożony [...] września 2019 r. w sytuacji, gdy wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej został złożony [...] lipca 2019 r., a organ nie wydał postanowienia o zwrocie wniosku; - art. 67a § 1 pkt 3 o.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że fakt zapłaty opłaty legalizacyjnej przed wpływem wniosku o umorzenie do organu administracji wyklucza możliwość późniejszego umorzenia ww. opłaty legalizacyjnej, z pominięciem faktu, że pierwotny wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej został złożony przed dniem uiszczenia opłaty. W odpowiedzi na skargę MF wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] listopada 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie MF nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub też stwierdzenie jego nieważności. Stosownie do art. 49c. ust. 1 p.b., do opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 1 p.b., w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III o.p., z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Powyższe oznacza, że przy zastosowaniu względem opłaty legalizacyjnej przepisów regulujących problematykę zobowiązań podatkowych, na wniosek osoby zobowiązanej do zapłaty opłaty legalizacyjnej możliwe jest odroczenie terminu jej płatności, rozłożenie opłaty legalizacyjnej na raty, udzielenie ulgi w jej spłacie, a wreszcie – umorzenie w całości lub w części tejże opłaty, co skutkuje możliwością legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych bez konieczności poniesienia z tego tytułu przez inwestora ciężaru finansowego, którego sposób ustalenia reguluje art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 p.b. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia wydawanego w tym zakresie przez organ stanowi odpowiednio stosowany art. 67a § 1 pkt 3 o.p., zgodnie z którym, organ podatkowy, na wniosek podatnika, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Na powyższą regulację organ powołał się w treści zaskarżonego postanowienia, trafnie tym niemniej zauważając, że w sprawie nie zachodziła podstawa do merytorycznego rozważenia wniosku skarżącego o umorzenie opłaty legalizacyjnej nałożonej postanowieniem PINB z [...] lipca 2019 r. w wysokości 100.000,00 zł i argumentów tenże wniosek wspierających, albowiem dokonując zapłaty opłaty przed wszczęciem postępowania skarżący doprowadził do tego, że jego żądanie stało się bezprzedmiotowe. I tę okoliczność organ był zobowiązany uwzględnić jako "inną przyczynę", z powodu której wnioskowane postępowanie administracyjne nie mogło zostać wszczęte w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny tak formułowany przez MF wniosek w całości podziela, nie stwierdzając, by obciążały go określone wady prowadzące do jego procesowej nietrafności. W piśmiennictwie oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest prezentowane jednolite stanowisko, zgodnie z którym ustawodawca, wprowadzając art. 61a § 1 k.p.a., zdecydował o ustanowieniu dwu autonomicznych przesłanek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, umownie nazywanych – podmiotową i przedmiotową. Pierwsza z nich odnosi się do przypadku wniesienia podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji procesowej do żądania dokonania przez organ konkretyzacji normy administracyjnego prawa materialnego. "Inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania – jako przesłanka przedmiotowa - nie mają jednolitej natury i nie zostały w ustawie skonkretyzowane, niemniej w piśmiennictwie wskazuje się, że odnosić je należy do przypadków pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania (por. Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 212). Są to okoliczności, które powodują, że postępowanie nie mogłoby się zakończyć wydaniem decyzji merytorycznej, stanowią zatem bezwzględne przyczyny niedopuszczalności postępowania administracyjnego (por. B. Adamiak, Refleksje na temat dopuszczalności postępowania administracyjnego, ZNSA 2015 r., nr 5, s. 18-19). Wbrew poglądowi skarżącego, odwołanie się przez MF do normy art. 61a § 1 k.p.a. w kontrolowanej sprawie było prawidłowe, albowiem sąd podziela stanowisko organu, w zakresie w jakim wskazuje ono, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej przez skarżącego uniemożliwiało rozpatrzenie złożonego wniosku o umorzenie tejże opłaty z uwagi na to, iż wypowiedzieć się o przyznaniu lub odmowie przyznania żądanego uprawnienia organ mógł wyłącznie po stwierdzeniu, że istnieje jego przedmiot, tj. zobowiązanie ciążące na inwestorze mogące podlegać umorzeniu. Jego brak w dacie złożenia do organu wniosku prowadził do pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, które nie mogło zostać z mocy prawa wszczęte. Okoliczność ta ma charakter obiektywny, wobec czego nie mają znaczenia powody uiszczenia przez skarżącego jako inwestora opłaty w wysokości ustalonej postanowieniem PINB z [...] lipca 2019 r. Z tego względu akcentowany w skardze wyjazd zagraniczny, obawa wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanych budynków mieszkalnych, abstrahująca, co Sąd jest zobowiązany zauważyć od dyspozycji art. 49c ust. 2 p.b., a także konieczność uzyskania pozwolenia na ich użytkowanie, nie mogły podlegać rozważeniu przez Wojewodę [...] i MF, skoro brak istnienia zobowiązania obciążającego skarżącego prowadził do niewystąpienia przesłanki do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o art. 67a § 1 o.p., czego organy orzekające w sprawie nie mogły pominąć. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że stosownie do art. 59 § 1 pkt 1 o.p. zobowiązanie podatkowe wygasa w całości lub w części wskutek zapłaty. Nie może w niniejszej sprawie być mowy o naruszeniu przez MF art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 67a § 1 pkt 3 o.p. z uwagi na odmowne rozpatrzenie wniosku skarżącego. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym za ugruntowane na tle art. 67a § 1 pkt 3 o.p. należy bowiem uznać zapatrywanie, zgodnie z którym żądanie umorzenia zaległości podatkowej podatnik może zgłosić wtedy, gdy zaległość ta istnieje. Oznacza to, że w dacie złożenia wniosku o umorzenie zaległości podatkowej nie może dojść do wygaśnięcia zobowiązania wskutek zaistnienia któregokolwiek ze zdarzeń określonych w art. 59 § 1 o.p. Nie można żądać umorzenia zaległości podatkowej, która wygasła przed złożeniem wniosku o jej umorzenie, gdyż wszczęte przez podatnika postępowanie jest w takim przypadku postępowaniem bezprzedmiotowym (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2019 r. sygn. II FSK 844/19; wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. II FSK 3137/15; wyrok NSA z 18 maja 2017 r. sygn. II FSK 597/16; wyrok NSA z 6 września 2016 r. sygn. II FSK 1917/14). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę przywołane stanowisko interpretacyjne w pełni podziela, uznając, że art. 67a § 1 pkt 3 o.p. stoi na przeszkodzie wszczęciu postępowania o umorzenie opłaty legalizacyjnej rozumianej jako szczególny rodzaj zaległości podatkowej, gdy zobowiązanie to nie istnieje, albowiem ustalona przez organ nadzoru budowlanego opłata została przez inwestora – tak jak w kontrolowanym przypadku - dobrowolnie uiszczona. Niezapłacenie opłaty skarbowej od podania nie stanowi podstawy do pozostawienia go bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Brak uiszczenia tejże opłaty nie jest bowiem "brakiem formalnym wniosku", o którym mowa w art. 64 k.p.a. Zdaniem Sądu, odróżnienia wymaga brak formalny wniosku w sytuacji, gdy podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach (art. 64 § 2 k.p.a.) od braku fiskalnego w postaci nieuiszczenia opłaty, do której to sytuacji nawiązuje jako przepis szczególny art. 261 k.p.a. Powyższe każe odrzucić zamieszczone w odpowiedzi na skargę twierdzenie organu w zakresie, w jakim wskazuje ono na brak formalny obciążający wniosek skarżącego z [...] lipca 2019 r., skutkujący pozostawieniem go bez rozpoznania, o czym strona została poinformowana pismem z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...]. Wadliwość ta nie miała jednakże wpływu na wynik sprawy i nie mogła prowadzić do zmiany wydanego przez organ rozstrzygnięcia nawet, jeżeliby za skarżącym terminowi uiszczenia opłaty legalizacyjnej chcieć nadawać relewantne znaczenie i odnieść tenże termin do terminu wystąpienia o umorzenie opłaty w celu wykazania, że wnioskując o umorzenie w całości opłaty legalizacyjnej, skarżący nie zgłosił żądania względem zobowiązania już nieistniejącego. Jakkolwiek w treści skargi skarżący jest niekonsekwentny albowiem w jednym miejscu twierdzi, że "pierwotny wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej został złożony przed dniem uiszczenia opłaty" (s. 1 skargi), a w innym, że "pierwotny wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej został wniesiony równocześnie wraz z dokonaną opłatą" (s. 5 skargi), to każdy z tak formułowanych wniosków, zdaniem Sądu, pozostaje błędny. Za niesporne należy bowiem uznać, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony nie jest data widniejąca na piśmie traktowana jako data jego sporządzenia. Datą tą nie jest również data nadania pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego, albowiem art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. nie podlega zastosowaniu w zakresie kształtowanym treścią art. 61 § 3 k.p.a. Oznacza to, że inaczej aniżeli postrzega to skarżący, datę wniesienia przez niego podania (wniosku) o umorzenie opłaty legalizacyjnej z [...] lipca 2019 r. wyznaczać mogła wyłącznie data doręczenia tego żądania organowi (Wojewodzie [...]), co nastąpiło [...] lipca 2019 r. Pozbawia to tym samym trafności twierdzenie, że do uiszczenia spornej opłaty legalizacyjnej miało dojść "co najmniej" równocześnie ze zgłoszeniem organowi żądania jej umorzenia, jeżeli niesporne pozostaje, że wpłaty na rachunek [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] dokonano [...] lipca 2019 r. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organy dokonały wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, przyjmując, że ujawniona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przeszkoda przedmiotowa (uiszczenie przez skarżącego opłaty legalizacyjnej) powinna prowadzić do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 67a § 1 pkt 3 o.p. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.