II OSK 1590/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia del. WSA Piotr Broda sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1044/18 w sprawie ze skargi [...] S.A w Warszawie na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1044/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę [...] S.A. w Warszawie na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z [...] lipca 2018 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. w Warszawie. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące oddaleniem skargi w sytuacji, gdy [...] S.A. usunął wszystkie nieprawidłowości określone w postanowieniu z dnia [...] lutego 2018 r; b) art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie ustaleń sprzecznych z ustaleniami określonymi w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że w sytuacji gdy w toku postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organ uznał, iż nie zachodzi konieczność wydania decyzji środowiskowej, organ wydający pozwolenie na budowę ma obowiązek dokonać ponownej oceny inwestycji w tym zakresie; c) § 3 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że w świetle tych przepisów konieczne jest ustalanie mocy promieniowania z uwzględnieniem ewentualnego nakładania się wiązek promieniowania przez poszczególne anteny; W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne [...] S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżących na rzecz uczestnika postępowania zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skuteczność zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1332 ze zm.) jest uwarunkowana zasadnością obu pozostałych zarzutów materialnoprawnych podniesionych w skardze kasacyjnej. Nie można podzielić tezy sformułowanej w zarzucie naruszenia art. 72 ust. 1 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm.). W myśl art. 72 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Wymóg ten nie jest zniesiony w przypadku ustalenia w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (a więc także decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), że planowana inwestycja nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Niewydanie decyzji środowiskowej przed podjęciem decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla spornej inwestycji nie oznacza automatycznie, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, ma zaniechać ustalenia wymagalności takiej decyzji środowiskowej na tym etapie procesu inwestycyjnego. Skoro w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę zachodziła konieczność badania kwestii wymagania uzyskania decyzji środowiskowej (było to przecież przedmiotem oceny organów orzekających w tej sprawie), to nie można powoływać się na związanie decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, przed podjęciem której takiej decyzji środowiskowej nie wydano. Organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie może ocenić i weryfikować decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Natomiast organ architektoniczno-budowlany na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest związany decyzją środowiskową, gdyby była ona wydana (patrz: wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2245/15). Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 3 ust. 2 pkt 3 w związku z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, należy najpierw wskazać, że w przypadku zaistnienia mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny o mocy określonej w § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), dalej: rozporządzenie, mamy do czynienia z przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zaś w przypadku mocy pojedynczej anteny wskazanej w § 3 ust. 1 pkt 8 cytowanego rozporządzenia, mówimy o przedsięwzięciu mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jeśli jednak przedsięwzięcie obejmuje więcej niż jedną antenę, zachodzi konieczność zsumowania parametrów charakteryzujących dane przedsięwzięcie. Za takim stanowiskiem przemawia treść § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należą również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w § 3 ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia, tego samego rodzaju, znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu, osiąga progi określone w ust. 1 § 3 powyższego rozporządzenia (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2245/15). Nie ma podstaw do traktowania przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia jako wyłączających dyspozycję § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w odniesieniu do instalacji wymienionych w 2 § ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8. Wyłączenie to musiałoby wynikać z treści normy zawartej w § 3 ust. 2 pkt 3. Przypadki określone w § 3 ust. 2 pkt 3 stanowią, w odniesieniu do przedsięwzięć – instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radioliniowych, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8, unormowanie nie tyle wyłączające, ile dopełniające. Instalacje te tylko wtedy nie są przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko, gdy moc wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie więcej, niż to określono w § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8, a w przypadku gdy na terenie zakładu lub obiektu planowane, realizowane lub zrealizowane jest przedsięwzięcie tego samego rodzaju - instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna i radioliniowa, gdy zsumowana moc pojedynczych anten nie osiąga progów określonych w § 3 ust. 2 pkt 3. Taki sposób odczytania treści powyższych przepisów znajduje umocnienie w wykładni systemowej i celowościowej. Warto odnotować unormowania § 2 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Wynika z nich konieczność ustalania progów dla rozbudowy i przebudowy przedsięwzięć realizowanych lub zrealizowanych, przy czym nie jest kwestionowane w orzecznictwie, że jeśli prawodawca nakazuje sprawdzać kwalifikację danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie bądź przebudowie do przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia w § 3 ust. 1 rozporządzenia, to nieracjonalne i nieuzasadnione byłoby prezentowanie stanowiska, iż w przypadkach budowy nowego przedsięwzięcia parametry tego przedsięwzięcia nie podlegają sumowaniu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II OSK 139/14; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2242/17; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3281/17). Dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest więc dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń, jak i całego przedsięwzięcia. Wykładnia systemowa i celowościowa przepisów § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne jej elementy) wpłynie na środowisko (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1839/16). Skoro przedłożona przez inwestora kwalifikacja przedsięwzięcia została sporządzona tylko dla pojedynczych anten i pominięto w niej zagadnienie kumulacji wytwarzanych pól elektromagnetycznych, to organy trafnie uznały, że dokument ten wymaga uzupełnienia. W konsekwencji zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, jest bezzasadny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.