II OSK 3281/17

Dnia 15 listopada 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] w Rz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 317/17 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 317/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w Rz.. Wyrok zaskarżyło w całości. Zarzuciło naruszenie przepisów prawa: 1) art. 141 § 4 oraz 3 § 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli sądowej albowiem organy nie dokonały analizy kwalifikacji całego przedsięwzięcia lecz jego pojedynczych elementów tym bardziej, że obie decyzje nie zostały wydane dla określonych parametrów technicznych inwestycji; 2) art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227) w powiązaniu § 2 ust. 1 pkt 7 w związku z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w powiązaniu z art. 174 pkt 1 P.p.s.a poprzez wadliwe przyjęcie, iż przedmiotem oceny wypływu na środowisko jest pojedynczy element przedsięwzięcia nawet w przypadku, w którym moc EIRP jest wspólna dla anten na poszczególnych sektorach; 3) § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 817) w powiązaniu z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż nie ma on zastosowania w przypadku instalacji radiokomunikacyjnych. Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W dniu 4 listopada 2019 r. do NSA wpłynęło pismo, w którym skarżący kasacyjnie uzupełnił uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Na wstępie konieczne jest spostrzeżenie, że jakkolwiek wyrok został zaskarżony w całości, to zarzuty kasacji nie kwestionują orzeczenia Sądu pierwszej instancji polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji. Zarzuty te sprowadzają się do zanegowania części oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W związku z tym ocenić należy, czy zarzuty te są trafne. W razie podzielenia trafności skargi kasacyjnej należy zaś ocenić, czy błędny pogląd Sądu pierwszej instancji ma wpływ na wynik sprawy i pociągać za sobą powinien uwzględnienie skargi kasacyjnej, czy też należy jedynie dokonać, na podstawie art. 184 P.p.s.a., korekty błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Odniesienie się do zarzutów kasacji rozpocząć jednak trzeba od wskazania wadliwego ich sformułowania. Skarga kasacyjna co prawda zawiera podstawę kasacji, ale podstawa ta została wadliwe skonstruowana. Z art. 176 § 1 pkt 2 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. wynika, że podstawa kasacji powinna wskazywać, czy zarzucane jest naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1), czy też naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Wnoszące kasację Stowarzyszenie nie określiło rodzaju i sposobu naruszenia. Uwzględniając jednak opisy naruszeń zawarte w zarzutach nr 2 i 3, w których powołano się na art. 174 pkt 1 P.p.s.a., oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej, można podjąć próbę merytorycznej oceny podniesionych zarzutów o charakterze materialnym. Z uwagi zaś na oczywisty procesowy charakter przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., możliwe jest odniesienie się do zarzutu naruszenia tego przepisu i stwierdzenie że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Uzasadnieniem tej oceny jest to, że z powołaniem się na przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można kwestionować trafności rozstrzygnięcia. Do tego zaś sprowadza się zarzut dokonania nieprawidłowej kontroli sądowej poprzez niedokonanie kwalifikacji całego przedsięwzięcia. Odnosząc się do zarzutów materialnych, należy najpierw wskazać, że w przypadku zaistnienia mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny o mocy określonej w § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), dalej: rozporządzenie, mamy do czynienia z przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zaś w przypadku mocy pojedynczej anteny wskazanej w § 3 ust. 1 pkt 8 cytowanego rozporządzenia, mówimy o przedsięwzięciu mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jeśli jednak przedsięwzięcie obejmuje więcej niż jedną antenę, zachodzi konieczność zsumowania parametrów charakteryzujących dane przedsięwzięcie Za takim stanowiskiem przemawia treść § 3 ust. 2 pkt 3 wskazywanego wyżej rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należą również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w § 3 ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiąga progi określone w ust. 1 § 3 powyższego rozporządzenia (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2245/15). Nie ma podstaw do traktowania przepisów 2 § ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia jako wyłączających dyspozycję § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w odniesieniu do instalacji wymienionych w 2 § ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8. Wyłączenie to musiałoby wynikać z treści normy zawartej w § 3 ust. 2 pkt 3. Przypadki określone w § 3 ust. 2 pkt 3 stanowią, w odniesieniu do przedsięwzięć – instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radioliniowych, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8, unormowanie nie tyle wyłączające, ile dopełniające. Instalacje te tylko wtedy nie są przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko, gdy moc wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie więcej, niż to określono w § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8, a w przypadku gdy na terenie zakładu lub obiektu planowane, realizowane lub zrealizowane jest przedsięwzięcie tego samego rodzaju - instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna i radioliniowa, gdy zsumowana moc pojedynczych anten nie osiąga progów określonych w § 3 ust. 2 pkt 3. Taki sposób odczytania treści powyższych przepisów znajduje umocnienie w wykładni systemowej i celowościowej. Warto odnotować unormowania § 2 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Wynika z nich konieczność ustalania progów dla rozbudowy i przebudowy przedsięwzięć realizowanych lub zrealizowanych, przy czym nie jest kwestionowane w orzecznictwie, że jeśli prawodawca nakazuje sprawdzać kwalifikację danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie bądź przebudowie do przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia w § 3 ust. 1 rozporządzenia, to nieracjonalne i nieuzasadnione byłoby prezentowanie stanowiska, iż w przypadkach budowy nowego przedsięwzięcia parametry tego przedsięwzięcia nie podlegają sumowaniu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II OSK 139/14). W konsekwencji, zwiększenie lub ogólna zmiana sumaryczna mocy pojedynczych anten są traktowane jako rozbudowa stacji bazowej. Roboty budowlane prowadzące do zwiększenia lub ogólnej zmiany sumarycznej, nieobjęte zwolnieniami wskazanymi w art. 29-30 Prawa budowlanego, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Zakwalifikowanie takich robót jako rozbudowy obiektu budowlanego znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 789/17; wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3341/14; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1494/15; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1224/14). Dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń, jak i całego przedsięwzięcia. Wykładnia systemowa i celowościowa przepisów § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne jej elementy) wpłynie na środowisko (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1839/16). W rezultacie należy uznać, że zasadne są zarzuty naruszenia § 2 ust. 1, § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię. Naruszenie to nie skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, uchylającego zaskarżoną decyzję. W dalszym postępowaniu należy jednak uwzględnić wykładnię prawa przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu. Ocena, czy w niniejszej sprawie zachodzi przypadek wskazany w art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, będzie możliwa po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, uwzględniającego wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, skorygowane przedstawionym powyżej stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.