II OSK 70/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 704/18 w sprawie ze skargi P. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za odprowadzenie wód opadowych i roztopowych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 704/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi P. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w S. z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za odprowadzenie wód opadowych i roztopowych, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Informacją z dnia [...] lutego 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. ustalił P. w R. roczną opłatę stałą za wprowadzenie wód opadowych i roztopowych do wód wylotami W1 i W2, w łącznej wysokości 201 zł. Organ wskazał, że opłata została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2017 r. poz.1566 z póżn. zm., dalej: "Pr. wod.") oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502) – dalej: "rozporządzenie", jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł na dobę za 1 m3/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym. Dnia [...] kwietnia 2018 r. Dyrektor P. w R., wysłał reklamację od doręczonej informacji rocznej. Podkreślił, że do dnia złożenia reklamacji sporne urządzenia melioracji nie zostały wykonane, wobec czego opłata została naliczona niezasadnie. Nie wykonano bowiem głównego zadania inwestycyjnego, jakim jest budowa obwodnicy C., w ramach której wyloty odprowadzać będą wody opadowe i roztopowe. Nie uwzględniając złożonej reklamacji, Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. ustalali opłatę stałą za odprowadzenie wód opadowych i roztopowych do wód powierzchniowych w łącznej wysokości 201 zł. W uzasadnieniu decyzji organ nie odniósł się do zarzutów sformułowanych w złożonej reklamacji, związanych z niewykonaniem głównego zadania inwestycyjnego. Wskazał jednakże, że złożona reklamacja nie mogła zostać uwzględniona, gdyż opłata została naliczona zgodnie z art. 271 ust. 4 Pr. wod. oraz § 6 rozporządzenia. P. w R. korzysta zaś z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie wód opadowych i roztopowych do wód powierzchniowych, udzielonego decyzją Starosty L. z dnia [...] kwietnia 2017 r. [...], co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Pr. wod. jest obowiązany ponosić opłatę za usługi wodne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, P. w R. wniósł o uchylenie tej decyzji i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał zasadność wniesionej skargi i uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że z treści art. 35 ust. 3 Pr. wod., definiującego usługi wodne wynika, że usługa w postaci odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych jest immanentnie związana z istnieniem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo istnieniem systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Konsekwentnie też z art. 268 ust. 1 pkt 3 Pr. wod. wynika, że obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się z odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w oznaczone rodzaje urządzeń wodnych, tzn. w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej. Z powyższych przepisów, w ocenie Sądu wynika, że obowiązek ponoszenia opłat nie powstaje w przypadku odprowadzania wód opadowych lub roztopowych bezpośrednio na powierzchnię ziemi. Dopiero istnienie urządzeń wodnych składających się na otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, umożliwia ustalenia opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód. Urządzenia te stanowią zatem warunek niezbędny dla ustalenia opłaty, służą one bowiem przechwytywaniu wód odpadowych lub roztopowych i ich dalszemu odprowadzaniu do wód. Warunkiem natomiast uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz, że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód. O ile zatem pozwolenie wodnoprawne jest źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, o tyle samo jego istnienie nie jest warunkiem wystarczającym do określenia tej opłaty. Sąd zwrócił również uwagę, że charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.), szczególnie w sytuacji, która zaistniała w niniejszej sprawie, gdzie dla organu podstawą do ustalenia opłaty stałej było pozwolenie wodnoprawne wydane w oparciu o przepisy nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, które nie przewidywały opłat za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych za pomocą urządzeń kanalizacji deszczowej lub kanalizacji zbiorczej. Sąd wskazał również, że w pozwoleniu wodnoprawnym ilość odprowadzanych wód/ścieków określono dla wylotu W1 na 204 l/s, a dla wylotu W2 na 16 l/s, przy czym nie wskazano, czy wielkości te stanowią "maksymalną ilość wód" odprowadzanych do wód, która to wartość została wskazana w art. 271 ust. 4 jako jeden z czynników opłaty stałej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Zarządu Zlewni Wody Polskie w S. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1.) przepisów prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.). w związku z art. 268 ust. 1 w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1 Pr. wod. poprzez błędne przyjęcie, że brak wykonania urządzeń wodnych składających się na systemy kanalizacji deszczowej obliguje organ ustalający naliczenie opłaty stałej do odstąpienia od jej poboru, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji, 2.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1257 ze zm.) - dalej: "k.p.a." poprzez przyjęcie, że skarżący naruszył przepisy postępowania obligujące organ do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do całościowego i wnikliwego zbadania rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, poprzez weryfikację wykonania urządzeń wodnych służących do odprowadzania wód opadowych i roztopowych, podczas gdy organ nigdy nie kwestionował faktu ich niewykonania, 3.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 poprzez jego niezastosowania, w zakresie dotyczącym wyboru wskaźników dotyczących sposobu naliczenia opłaty, podczas gdy jak słusznie zauważył WSA w Rzeszowie brak jest regulacji, które miałby zastosować organ wobec wydania pozwolenia wodnoprawnego przed wejściem w życie obecnie obowiązującego Pr. wod., a organ uznał wskaźniki z pozwolenia wodnoprawnego, którym legitymowała się strona, za maksymalne i na tej podstawie naliczył opłatę, czym w żaden sposób nie naruszył prawa, ani interesu strony. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postepowania według norm przepisanych. Oświadczając jednocześnie, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. w R. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, kwestionując zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Chybiony jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 268 ust. 1 w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1 Pr. wod. (pomijając jego nieprecyzyjność w zakresie wskazania pełnej jednostki redakcyjnej art. 286 ust. 1 pkt 3 lit. a Pr. wod.). Należy zauważyć, że prawidłowa wykładnia art. 271 ust. 4 pkt 1 Pr. wod. prowadzi do wniosku, że opłatę stałą za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, można naliczyć tylko wówczas, gdy wody takie są faktycznie odprowadzane, poprzez otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej albo systemy kanalizacji zbiorczej do wód. Do wniosków takich prowadzi odmienności w literalnym brzmieniu art. 271 ust. 4 pkt 1 Pr. wod. w stosunku do poprzedzających go jednostek redakcyjnych powołanego przepisu tj. ust. 2 i 3, które regulują wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych i powierzchniowych. W przepisach tych ustawodawca wskazał, że wysokość opłaty ustala się z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej i powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast w art. 271 ust. 4 Pr. wod. wysokość opłaty stałej ustala się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych. Zatem rację ma Sąd I instancji, że warunkiem koniecznym dla ustalenia opłaty stałej z tytułu odprowadzania wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, jest ich faktyczne odprowadzanie. Mając na względzie racjonalność ustawodawcy, należało przyjąć, że wskazane wyżej różnice w redakcji poszczególnych przepisów, a co za tym idzie również różne reguły ustalania opłat stałych za pobór wód oraz za odprowadzanie wód było działaniem zamierzonym, mającym na celu nałożenie obowiązku uiszczenia opłat dopiero w przypadku rozpoczęcia odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Za taką wykładnią przemawia również argument celowościowy, bowiem o ile w przypadku ustalenia opłat stałych za pobór wód, czy to podziemnych, czy też powierzchniowych ochronie podlegają zasoby wody, to w przypadku odprowadzania wód opadowych i roztopowych, które i tak trafiają do środowiska niezależnie od sposobu ich odprowadzania, ochrona ta ma na celu zapewnianie odpowiedniej jakości wody oraz jej ilości, co powoduje, że ochrona nie musi być tak silna jak w przypadku poboru wód. Należy zgodzić się również ze stanowiskiem Sądu I instancji, że pozwolenie wodnoprawne jest zgodnie z art. 271 ust. 4 Pr. wod. źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, ale samo wydanie pozwolenia nie jest warunkiem wystarczającym do określenia tej opłaty. Istotne jest bowiem korzystanie z usługi wodnej, a w sytuacji braku odpowiednich urządzeń, czy też wyłączeniu z użytku istniejących już urządzeń, korzystanie takie nie jest możliwe. Organ uprawniony do ustalenia opłaty stałej nie może abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na ustaleniu faktu uzyskania przez podmiot pozwolenia wodnoprawnego, gdyż sam fakt wydania takiego pozwolenia nie stwarza rzeczywistej możliwości korzystania z określonej w nim usługi wodnej, a ta aktualizuje się dopiero wówczas, gdy powstaną odpowiednie dla danej usługi urządzenia wodne, które faktycznie działają ( por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Go 933/18). Rację ma również Sąd I instancji, że z treści art. 35 ust. 3 pkt 7 Pr. wod. wynika, że usługa w postaci odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, jest związana z istnieniem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo istnieniem systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Konsekwentnie również z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) Pr. wod. wynika, że obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się tylko z odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w oznaczone rodzaje urządzeń wodnych, tzn. w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej. Wprawdzie ustawa Prawo wodne nie zawiera definicji pojęcia "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", jednakże kierując się jego słownikowym znaczeniem wskazać należy, że przez system rozumie się: "zespół wielu urządzeń, dróg, przewodów itp., funkcjonujących jako całość", natomiast określenie pojęcia kanalizacja oznacza: "zespół urządzeń sanitarnych przeznaczonych do odprowadzania ścieków oraz wód opadowych; też: "zespół urządzeń do oczyszczania ścieków" ( Słownik języka polskiego PWN ). Zatem "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", którym posługuje się Pr. wod. należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych, którymi mogą być zarówno urządzenia kanalizacji deszczowej, jak i ogólnospławnej. Otwarte systemy kanalizacji deszczowej to urządzenia takie jak np. korytka odwadniające, rynsztoki, rynny, rowy, systemy odwodnień i profili dróg, chodników oraz innych powierzchni utwardzonych. Zamknięte systemy kanalizacji deszczowej to: rurociągi oraz zamknięte kanały ściekowe wraz ze studzienkami. Oznacza to, że o ile rzeczywiście opłata ta wiąże się ze skutkami opadów atmosferycznych, o tyle obowiązek jej ponoszenia dotyczy ściśle określonych sposobów odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Wynika z tego, że ustawodawca wyraźnie ograniczył zakres obowiązku wnoszenia opłat za odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych wcześniej już ujętych w określone urządzenia wodne: system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, bądź systemy kanalizacji zbiorczej. Urządzenia te bowiem służą przechwytywaniu wód odpadowych lub roztopowych i ich dalszemu odprowadzaniu do wód. Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej, bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz, że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w poglądach wyrażanych w piśmiennictwie administracyjnym (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018, s. 41). Należy również zauważyć, że opłata stała za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód, niewątpliwie mieści się w pojęciu opłat za usługi wodne (art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a Pr. wod.) i służy ochronie środowiska. Jest zatem instrumentem ekonomicznym mającym na celu racjonalne gospodarowanie wodami (art. 267 pkt 1 Pr. wod.). Usługa wodna jest realizowana wówczas, gdy dany podmiot posiada urządzenie przeznaczone do odprowadzania wód, bo wówczas można mówić o korzystaniu ze środowiska, za co należą się opłaty (zwrot kosztów świadczonych usług wodnych). Zgodnie z art. 9 ust. 3 Pr. wod. gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Stąd też wcześniejsze pobieranie opłat (także stałych), zanim dojdzie do faktycznego wykonania urządzenia służącego do realizowania usługi wodnej, byłoby nieracjonalne i nieuprawnione. Stanowisko takie prezentowane jest jednolicie w dotychczasowym orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych i uznać należy je za prawidłowe (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 469/18, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 573/18, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 lipca 2018r. sygn. akt II SA/Ol 343/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 299/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 295/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 297/18, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 329/18 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 października 2019r. sygn. akt II SA/Bk 445/19, CBOSA). W tej sytuacji gdy organ nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie zrealizowania inwestycji objętej pozwoleniem wodnoprawnym, zasadnie Sąd I instancji przyjął, że wydana decyzja narusza przepisy postępowania obligujące organy do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokonania jego oceny (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). To że obecnie skarżący kasacyjnie twierdzi, że nie kwestionował faktu niewykonania urządzeń wodnych, nie zwalniało go z obowiązku dokonania sprawdzenia w tym zakresie okoliczności stanu faktycznego, na który powołuje się P. w R. Stąd chybiony jest również zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. ( niepełna jednostka redakcyjna art. 77 § 1 k.p.a.) Niezrozumiały z kolei jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80, w zakresie wyboru wskaźników dotyczących sposobu naliczenia opłaty. Należy zauważyć, że Sąd I instancji nie wypowiadał się w tym zakresie wskazując jedynie, że w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym na rzecz P. w R. nie wskazano, czy ilość odprowadzanych wód/ścieków określona dla wylotu W1 i W2 stanowi "maksymalną ilość wód" odprowadzanych do wód, która to wartość została wskazana w art. 271 ust. 4 Pr. wod. jako jeden z czynników opłaty stałej, natomiast nie czynił rozważań w zakresie prawidłowości przyjętych w tym zakresie wskaźników. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną z uwagi na wniesienie jej z naruszeniem terminu określonego w art. 179 p.p.s.a. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.