II SA/Bk 235/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 kwietnia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego i zobowiązania do ich uiszczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego A. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w sprawie. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r. A.O zwrócił się o wydanie przez Wójta Gminy T. postanowienia o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego w związku z decyzją dotyczącą rozgraniczenia działek o nr [...], [...] i [...]. Wnioskodawca wskazał, że poniósł w całości koszty działania geodety mimo, że koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny ponosić w równych częściach właściciele wszystkich sąsiednich nieruchomości. Wójt Gminy T., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 264 § 1 w zw. z art. 263 § 1 i art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – dalej w skrócie: "k.p.a."), ustalił na kwotę 4500 zł wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...], dotyczącą granicy między nieruchomościami położonymi we wsi C.: o numerach geodezyjnych [...] (własność A.O), [...] (współwłasność A. i T. K.) oraz [...] (własność Gminy T.). Organ zobowiązał właścicieli rozgraniczanych nieruchomości do poniesienia tych kosztów: A.O w kwocie 1500 zł, A. i T. K. w kwocie 1500 zł i Gmina T. w kwocie 1500 zł, w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia. Jednocześnie organ zaznaczył, że ze względu na to, że A.O jako wnioskodawca postępowania rozgraniczeniowego po zakończeniu postępowania opłacił uprawnionemu geodecie całą kwotę 4500 zł, kwota 1500 zł zostanie mu zaliczona w poczet kosztów rozgraniczenia, a pozostała kwota 3000 zł zostanie zwrócona na wskazany przez niego rachunek. Powyższe postanowienie zaskarżyli A. i T. K. wskazując, że ponieważ sprawa o rozgraniczenie toczy się przed sądem w Ł., to on w ostatecznym orzeczeniu będzie rozliczać koszty poniesione zarówno w trakcie postępowania administracyjnego jak i sądowego w tej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło w całości zaskarżone zażaleniem rozstrzygnięcie organu I instancji. Analizując treść art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.), art. 29 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2019 r. poz. 725 ze zm.) organ II instancji stwierdził, że udział w rozgraniczeniu nieruchomości dokonywanym w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Tym bardziej, że przy rozgraniczeniu chodzi o sprawę cywilną dotyczącą ustalenia granic prawa własności, która to sprawa tylko na pierwszym etapie rozpoznawana jest w postępowaniu administracyjnym. Ponieważ postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone jest w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, w związku z tym koszty postępowania powinni w zasadzie ponosić oni w równych częściach. Pojęcia interesu, o którym mowa w art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., nie należy zatem ograniczać do wąsko pojmowanych korzyści wyrażonych samą inicjatywą wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, ale kojarzyć należy go z interesem prawnym wszystkich stron postępowania określonym w art. 152 Kodeksu cywilnego. Kolegium zauważyło, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek A.O. W trakcie rozprawy granicznej strony uczestniczące w postępowaniu nie zawarły ugody. T. K. uważał, że granica biegnie po istniejącym ogrodzeniu, natomiast A.O twierdził, że granica biegnie poza ogrodzeniem, przedstawiciel Gminy Ł. nie zajął żadnego stanowiska. Granice określono według zebranych dowodów - operatu z nowego pomiaru wsi C. z 1960-62 r. ([...]). Przebieg granicy przedstawiono na szkicu granicznym, oznaczono punktami: 6,122,152,115,116. Zachodził brak spokojnego stanu posiadania, od lat trwa spór graniczny, stan użytkowania po ogrodzeniu istniejącym przedstawiono na szkicu granicznym (8,9,11). Protokół graniczny został spisany jednak nie doszło do negocjacji, czy też nakłaniania stron do ugody. Zdaniem organu w postępowaniu tym Wójt Gminy T. nie poniósł jednak żadnych kosztów podlegających rozliczeniu po zakończeniu postępowania. Takie koszty organ ten by poniósł, gdyby wyłonił biegłego geodetę do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych na gruncie jako najkorzystniejszą ofertę w trybie ustawy o zamówieniach publicznych, a następnie ze środków własnych wyłożył na opłacenie rachunku wystawionego na gminę za wykonane czynności geodezyjne. W sprawie taka sytuacja nie zachodzi, gdyż jak wynika z rachunku z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] na kwotę 4500 zł wystawionego przez geodetę R. N., zlecającym wykonanie czynności geodezyjnych był A.O, gdyż to na niego wystawiono rachunek i to on te koszty opłacił geodecie w dniu [...] lutego 2019 r. Wobec powyższego SKO uznało, że nie było podstaw prawnych do obciążenia stron postępowania kosztami poniesionymi przez A.O na geodetę i dlatego też orzekło o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się A.O i w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł o uchylenie postanowienia Kolegium oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego doszło do naruszenia: 1) art. 152 k.c., poprzez nieuwzględnienie faktu, że postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w interesie wszystkich właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości, a tym samym wszyscy właściciele sąsiadujących ze sobą nieruchomości zobowiązani są do poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego po połowie, bez względu na to, kto żądał wszczęcia postępowania o rozgraniczenie oraz bez względu na sposób zakończenia postępowania rozgraniczeniowego, 2) art. 7, 77 oraz 80 k.p.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie i uznanie, że wyboru geodety do dokonania czynności rozgraniczenia dokonał skarżący A.O, podczas gdy z postanowienia z dnia [...] listopada 2018 r. wynika, że to Wójt Gminy T. upoważnił geodetę R. N. do przeprowadzenia rozgraniczenia działek stron, b) art. 262 § 1 pkt 2, 262 § 2 w zw. z art. 264 k.p.a., poprzez nieprawidłowe uznanie, że Wójt Gminy T. nie mógł ustalić kosztów postępowania rozgraniczeniowego w odrębnym postanowieniu, po wydaniu decyzji o rozgraniczeniu z dnia [...] lutego 2019 r., w sytuacji gdy to Wójt wybrał geodetę do dokonania czynności w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym, a Gmina T. była także uczestnikiem postępowania o rozgraniczenie, zaś postępowanie o rozgraniczenie dotyczyło działki nr [...], stanowiącej własność Gminy T. i decyzja ustalająca przebieg granicy z działką nr [...] stała się ostateczna, na skutek niezaskarżenia przez Gminę przebiegu granicy ustalonej przez geodetę w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli legalności stało się postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. uchylające postanowienie organu pierwszej instancji w całości, w którym ustalono wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego oraz osoby i podmioty zobowiązane do ich poniesienia. Przy ustalaniu wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego zastosowanie mają przepisy działu IX k.p.a., tj. przepisy zawarte w art. 262-267. Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony; 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. (art. 263 § 1 k.p.a.). Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 k.p.a.). Nadmienić przy tym trzeba, że zgodnie z art. 152 k.c., właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Na uwagę zasługuje pogląd, że orzeczenie o kosztach postępowania następuje zawsze na podstawie oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego. Postanowienie, dotyczące kosztów postępowania powinno zatem uwzględniać rozstrzygnięcie organu co do meritum sprawy. W rezultacie, wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania, organ musi zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich czy wszystkie, a w tym ostatnim przypadku - w jakim stosunku (wyroki NSA: z dnia 30 stycznia 2015 r. sygn. I OSK 2211/14; z dnia 7 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 369/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W analizowanej sprawie, organ II instancji rozpatrując zażalenie wyraził pogląd, że postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone jest w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, w związku z czym koszty postępowania powinni w zasadzie ponosić oni w równych częściach. Jak wywodzi organ, pojęcia interesu, o którym mowa w art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., nie należy zatem ograniczać do wąsko pojmowanych korzyści wyrażonych samą inicjatywą wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, ale kojarzyć należy go z interesem prawnym wszystkich stron postępowania określonym w art. 152 k.c. Zaprezentowane stanowisko w tym względzie jest słuszne i wpisuje się w orzecznictwo sądowe uporządkowane uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. I OPS 5/06 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), w której stwierdzono, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 Kodeksu cywilnego), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Kolegium stwierdziło jednak, że to nie organ poniósł koszty postępowania rozgraniczeniowego w postaci wynagrodzenia geodety, tylko koszty te w całości opłacił A.O, na którego geodeta wystawił rachunek. Tym samym zdaniem organu II instancji nie było podstaw prawnych do obciążenia stron postępowania tak poniesionymi kosztami geodety. Zdaniem Sądu stanowisko organu II instancji wyrażone w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że w sprawie tej mamy do czynienia ze specyficzną sytuacją, gdyż to nie organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe pokrył jego koszty (koszty opinii biegłego goedety), ale uczynił to wnioskodawca – A.O, na którego geodeta wystawił fakturę. Poza tym stroną postępowania rozgraniczeniowego była Gmina T., której organ wykonawczy wydał postanowienie ustalające wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego oraz osoby i podmioty zobowiązane do ich poniesienia. Z argumentacji zaprezentowanej przez Kolegium wynika, że gdyby koszty te pokrył Wójt to wówczas dopuszczalne byłoby obciążenie tymi kosztami stron postępowania, w tym Gminę, natomiast w sytuacji w której koszty te uiściła jedna ze stron postępowania a nie organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe, kosztami tymi nie można obciążyć stron postępowania. Przeczy to jednak istocie postępowania rozgraniczeniowego, które to postępowanie toczy się w interesie właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Finalnie to ci właściciele powinni partycypować w kosztach tego postępowania i to niezależnie od tego kto pierwotnie koszty te pokrył – organ czy też wnioskodawca. Stanowisko SKO doprowadziło do takiej sytuacji, w której koszty postępowania rozgraniczeniowego, toczącego się w interesie A.O, T. i A. K. oraz Gminy T., zostały scedowane tylko na jedną ze stron tego postępowania. Stanowisko takie – oparte jedynie na okoliczności, że kosztów nie poniósł organ – jest nie do pogodzenia z ogólnymi zasadami ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Fakt uiszczenia tych kosztów przez skarżącego nie czyni zatem bezpodstawnym orzeczenia w sprawie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W sytuacji uiszczenia tych kosztów w całości przez jednego z uczestników postępowania rozgraniczeniowego niezbędne może okazać się także wydanie rozstrzygnięcia w zakresie rozliczenia tych kosztów pomiędzy stronami postępowania (por. wydany w podobnym stanie faktycznym wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. II SA/Bk 125/16, dostępny w CBOSA). Powtórzenia wymaga, że zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a, stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W przypadku kosztów rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c. Skarżący przytoczył w skardze pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 1744/17, że skoro w myśl przepisu art. 152 k.c. koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to reguła ich ponoszenia przez obie strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (decyzją rozgraniczeniową rozstrzygającą sprawę co do istoty, aktem ugody czy też decyzją o jego umorzeniu wydaną w trybie art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Skoro postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w istocie w interesie wszystkich podmiotów uczestniczących w rozgraniczeniu, to wszyscy oni są zobowiązani do udziału w tych kosztach, bez względu na to, którzy z nich żądali wszczęcia tego postępowania. Jeżeli ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących okazały się być sporne, to w przypadku dokonania rozgraniczenia nie można twierdzić, że nie zostało ono przeprowadzane w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości rozgraniczanych. Podsumowując zatem, jeżeli koszty poniesione zostały w interesie stron postępowania rozgraniczeniowego, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie, to dla możliwości ich rozliczenia i wydania postanowienia w trybie art. 264 § 1 k.p.a. nie może mieć znaczenia, że nie poniósł ich organ, a wyłożyła je jedna ze stron tego postępowania. W sytuacji, gdy istnieje spór co do przebiegu granicy, koszty czynności dokonanych przez geodetę, który został upoważniony przez organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe na zasadzie art. 31 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, są kosztami leżącymi w interesie właścicieli sąsiadujących nieruchomości, które obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c. W takim przypadku nie można twierdzić, że koszty jakie poniósł A.O dotyczyły tylko jego indywidualnego interesu i miały zapewnić skuteczną ochronę prawną tylko skarżącemu, co w istocie sprowadza się do konkluzji, że wszystkie koszty przeprowadzonego rozgraniczenia obciążać mają tylko jednego jego uczestnika. W analizowanym stanie faktycznym i w świetle art. 152 k.c. taka konkluzja jest nieuprawniona. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do wniosku, że postanowienie Kolegium narusza art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. W związku z tym orzeczono o jego uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). O zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącego orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ww. ustawy procesowej. Do kosztów tych zaliczono wpis sądowy w wysokości 100 zł. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 przywołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpatrując zażalenie organ II instancji uwzględni stanowisko wyrażone w wyroku.