I OSK 1744/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.W., G.S. i E.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 919/16 w sprawie ze skargi W.W., E.G. i G.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 919/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.W., E.G. i G.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, oddalił skargę. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Burmistrz [...] ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego zakończonego jego decyzją z [...] lutego 2016 r. o rozgraniczeniu pomiędzy nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], stanowiącą własność T.K., a nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], stanowiącą współwłasność po [...]części W.W., G.S. i E.G. Kosztami rozgraniczenia w wysokości [...] złotych organ obciążył w częściach równych obie strony rozgraniczenia. Po rozpoznaniu zażalenia współwłaścicieli działki nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie zasadny jest równy rozkład kosztów postępowania pomiędzy jego strony. Postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone jest zatem w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości, a wobec tego koszty takiego postępowania powinny być poniesione przez wszystkie strony. Opierając się na uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006r. (I OPS 5/06 ONSAiWSA 2007/2/26 ) Kolegium wywiodło, że koszty rozgraniczenia ustalone zaskarżonym postanowieniem obejmują wyłącznie koszty wykazane przez geodetę, który jako dowód na te koszty przedłożył rachunek - fakturę [...] z dnia [...] marca 2015 r. Z materiału dowodowego wynika, że obie strony uczestniczyły w czynnościach na gruncie, które miały miejsce w dniu [...] lutego 2015 r., nie zgłosiły zastrzeżeń do treści protokołu granicznego i podpisały ten dokument. Nie zasługuje na akceptację argumentacja skarżących, że granice nieruchomości były znane i pewne, a spór pomiędzy stronami jest sporem o zajęcie nieruchomości, gdyż przeczą temu stanowiska samych stron wyrażane podczas czynności geodety oraz wdrażanie postępowań przed sądem powszechnym o wydanie nieruchomości i przed organem nadzoru geodezyjnego i kartograficznego w sprawie unieważnienia operatu odnowienia ewidencji gruntów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W.W., E.G. i G.S. podnieśli, że koszty postępowania rozgraniczeniowego powinna w całości ponieść T.K., która je pochopnie zainicjowała. Zdaniem skarżących Kolegium mechanicznie zastosowało uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. (I OPS 5/06). Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2013 r. (II SA/Rz 417/13) skarżący podnieśli, że według treści uchwały organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, lecz nie jest do tego zobowiązany. Granica pomiędzy nieruchomościami oznaczonymi jako działki nr [...] i [...] jest od lat ustalona, co wynika zarówno z dokumentów z ewidencji gruntów, jak również z treści ksiąg wieczystych, których wnioskodawca nie obalił. Co więcej, granica ta nie jest zatarta, gdyż widoczne są i utrwalone znaki graniczne odpowiadające treści dokumentacji złożonej w ewidencji gruntów. Zostało to potwierdzone w protokole granicznym z [...] lutego 2015 r. oraz w decyzji rozgraniczeniowej z dnia [...] lutego 2016 r. W dniu [...] czerwca 2013 r. zostały wykonane czynności wznowienia znaków granicznych dla działki nr [...], natomiast protokół z tych czynności został zaewidencjonowany w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] Oddziale Zamiejscowym w[...]. Jest on identyczny z ustaleniami znajdującymi się w protokole granicznym z [...] lutego 2015 r. oraz z ustaleniami decyzji rozgraniczeniowej. Skarżący zaznaczyli, że postępowanie wznowienia granic zostało zlecone i przeprowadzone na ich koszt, co również powinno być wzięte pod uwagę. W ich ocenie powodem wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego było jedynie niezadowolenie wnioskodawczyni z przebiegu granicy. Taki stan rzeczy jest niezgodny z zasadami współżycia społecznego i z samym brzmieniem art. 262 K.p.a., który wyraźnie mówi o obciążeniu kosztami osoby, z której winy one powstały. Złożenie pozwu o wydanie nieruchomości, spowodowane zostało uniemożliwieniem korzystania z budynku (zamurowanie drzwi wejściowych), który zgodnie z aktami notarialnymi jest ich własnością. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] potwierdziło swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 23 lutego 2017 r. Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. W rozważaniach Sąd wskazał, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego zastosowanie ma art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. (l OPS 5/06) stwierdzono, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie wspomnianego przepisu może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 K.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w tym postępowaniu ma zastosowanie również norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 K.c. stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, to jednak ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. W ocenie Sądu, wbrew przekonaniu skarżących, powołana uchwała nie pozwala organom na uznaniowość w stosowaniu art. 152 K.c. Sąd powołał się tu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2016 r. I OSK 1833/14 i podane tam orzecznictwo, także prezentowane stanowisko odmienne (opubl. w CBOSA). Ponadto, zdaniem Sądu, bez znaczenia jest przeprowadzenie przez skarżących na własny koszt postępowania w sprawie wznowienia znaków granicznych. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. Wznowienie granic jest jedynie techniczną procedurą geodezyjną, która nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Nie zastępuje postępowania rozgraniczeniowego, dopiero rozgraniczenie tworzy nowy stan prawny przebiegu granic sąsiednich nieruchomości. Poza tym wznowienie znaków granicznych nie zakończyło sporu. Zauważyć należy, że spór graniczny pojawia się już z momentem zakwestionowania istniejących czy to na gruncie, czy w dokumentacji geodezyjnej granic nieruchomości Ta natomiast okoliczność w rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości. Protokół graniczny jednoznacznie przecież potwierdza, że spór dotyczy przebiegu granicy przez budynek mieszkalny, co miałoby się wiązać z różnicami w powierzchni działki [...] i wyznaczoną granicą pomiędzy działkami [...] i [...] na podstawie szkicu nr [...] z 1942 r. oraz modernizacją ewidencji gruntów, które dzielą budynek na dwie równe części, lecz nie dzielą byłej działki nr [...] na dwie równe części. Właśnie efektem sporu było wszczęcie przez skarżących postępowania w sprawie wydania nieruchomości oraz spowodowania uniemożliwienia korzystania z budynku (zamurowanie drzwi wejściowych), który jest ich własnością. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie podstawa z art. 262 § 1 pkt 1 K.p.a. nie znajdowała zastosowania, albowiem organ nie obciążył skarżącego kosztami postępowania powstałymi z jego winy. Zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 262 § 1 K.p.a. należało uznać za chybiony. Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli skargę kasacyjną od wyroku zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego następujących przepisów: - art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegających na przyjęciu, że ustalone przez organ administracyjny koszty postępowania zostały poniesione w interesie prawnym skarżących i wobec tego koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny obciążać wszystkich uczestników postępowania rozgraniczeniowego, a nie tylko wnioskodawcę; - art. 152 K.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten winien mieć zastosowanie do ustalenia kosztów postępowania w postępowaniu rozgraniczeniowym toczącym się przed organem administracyjnym, tj. obciążeniu wszystkich uczestników postępowania rozgraniczeniowego kosztami rozgraniczenia po połowie, a nie tylko wnioskodawcy; - art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż wydana decyzja rozgraniczeniowa potwierdziła w całości dotychczas wyznaczoną granicę pomiędzy nieruchomościami uczestników uwidocznioną w dokumentacji kartograficznej i geodezyjnej znajdującej się w ewidencji gruntów, a tym samym brak formalnego sporu granicznego pomiędzy stronami oraz nieuwzględnienie okoliczności, iż skarżący w celu uniknięcia pochopnego wszczynania postępowania rozgraniczeniowego ponieśli już w całości koszty wznowienia granic, w których wnioskodawca w ogóle nie partycypował. Mając na uwadze powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi WSA w Lublinie naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c przez to, że nie uwzględnił skargi mimo naruszenia przez organ art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 152 K.c. oraz 7 i 77 K.p.a. Istota tych zarzutów sprowadza się do tego, że zdaniem skarżących kasacyjnie brak było podstaw aby obciążyć ich kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej. Na wstępie trzeba przywołać uchwałę NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06, w której przedstawiono stanowisko, iż organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. "może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 Kodeksu cywilnego), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania". Istotne w przedmiotowej sprawie jest podkreślenie, że w sprawie ma miejsce rzeczywisty spór graniczny, co potwierdza protokół graniczny, z którego wynika, że spór dotyczy przebiegu granicy przez budynek mieszkalny, a to z kolei wiąże się z różnicami w powierzchni działki nr [...] i wyznaczoną granicą pomiędzy działkami [...] i [...] na podstawie szkicu nr [...] oraz modernizację ewidencji gruntów, które dzielą budynek na dwie równie części. Efektem sporu było wszczęcie przez skarżących kasacyjnie postępowania w sprawę wydania nieruchomości i spowodowania uniemożliwienia korzystania z budynku (zamurowanie drzwi wejściowych), który jest ich własnością. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie wystąpiły okoliczności, które wskazują, że strony postępowania zostały obciążone kosztami postępowania, które zostały poniesione w interesie strony (art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a.). Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela argumentację wyrażoną już przez Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt I OSK 2888/15 z 13 września 2017 r. oraz I OSK 48/16 z 8 listopada 2017 r.). Istota tego stanowiska sprowadza się do stwierdzenia, że organy nie mają uznaniowości w stosowaniu art. 152 Kodeksu cywilnego. Skoro w myśl tego przepisu koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to reguła ich ponoszenia przez obie strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (decyzją rozgraniczeniową rozstrzygającą sprawę co do istoty, aktem ugody czy też decyzją o jego umorzeniu wydaną w trybie art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). O zasadności tego stanowiska świadczy jednoznacznie uzasadnienie powołanej uchwały, a zwłaszcza następujący jej fragment: "Konsekwentnie więc należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie wynikająca z art. 152 K.c. norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że kryterium "interesu prawnego" musi dotyczyć interesu prawnego jednostki, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). Zatem uznać należy, że branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie, to jednak ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w jego interesie. Podsumowując, należy stwierdzić, że art. 152 Kodeksu cywilnego stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia, także w przypadku, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej". Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06. Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.