II SA/Gl 1693/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 kwietnia 2020r. sprawy ze skargi D. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Pismem z dnia 8 września 2019 r. D.Z. (wnioskująca, skarżąca) wystąpiła do Urzędu Gminy M. z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym lub dobudowanym garażem wraz budową przyłączy oraz zjazdu indywidualnego". Postanowieniem z dnia [...] r., działając na podstawie art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), Wójt Gminy M. odmówił wnioskodawczyni wszczęcia postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji na działce nr 1.. W krótkim uzasadnieniu odwołując się do treści art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśnił, że zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy, w przypadku braku planu miejscowego. W niniejszym przypadku w związku z uchwaleniem na obszarze objętym niniejszym wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy M. Nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urzęd. Województwa Śląskiego z [...] r., poz. [...]) wniosek należało uznać za bezzasadny. Pismem z dnia 2 października 2019 r. wnioskująca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. Wyjaśniła, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr 1. wystąpiła w marcu 2014 r., a wobec wezwania Wójta o uzupełnienie złożonego wniosku o dokument potwierdzający dostęp nieruchomości do drogi publicznej, pismem z dnia 22 kwietnia 2014 r. wystąpiła o zawieszenie postępowania. Pismo to pozostało bez odpowiedzi, stąd w dobrej wierze przyjęła pozytywne jego załatwienie. W tym czasie właścicielka działki wystąpiła na drogę sądową celem ustanowienia drogi koniecznej do działki, a fakt ten był znany Urzędowi Gminy. Po zakończeniu postępowania sądowego i uprawomocnieniu się postanowienia o służebności drogowej, wystąpiła pismem z dnia 8 września 2019 r. z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego - w sprawie zawieszenia postępowania dot. ustalenia warunków zabudowy dla działki nr 1. oraz z nowym wnioskiem z dnia 8 września 2019 r. o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla wymienionego powyżej zamierzenia - budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego. W odpowiedzi uzyskała postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie oraz informację, że wobec nie usunięcia braków formalnych wniosku z dnia 27 marca 2014 r. pozostał on bez rozpoznania. W świetle powyższego podniosła, że Urząd nie przeprowadził postępowania w sposób wnikliwy i nie wyjaśnił wątpliwości we własnym zakresie. Zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje osoba nie będąca stroną postępowania lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Sformułowanie "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania nie zostało precyzyjnie zdefiniowane. Z utrwalonych poglądów w judykaturze należy tu rozumieć sytuacje np. gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy indywidualnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy administracyjnej czy leżącej we właściwości organów administracji publicznej czy też gdy ustawodawca nie przewiduje w określonej sytuacji możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Jednocześnie, zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z powyższego wynika, że wolą ustawodawcy podstawowe narzędzie polityki przestrzennej na terenie gminy stanowi miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest natomiast wyłącznie w odniesieniu do terenów nie objętych przepisami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że od chwili wejścia w życie planu miejscowego, postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie mogą się już toczyć. Dnia [...] r. Rada Gminy M. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego dzielnicę "[...]" - wschodnią część ulicy [...] oraz rejon ulicy [...] i ulicy [...], która weszła w życie w dniu [...] r. W tej sytuacji nie ma prawa się toczyć jakiekolwiek postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w terenie, którego przeznaczenie reguluje wymieniony plan miejscowy. Organ odwołał się w tym miejscu organ do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1150/12. W tych realiach należało postanowienie organu pierwszej instancji uznać za zgodne z przepisami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca zarzucając niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a przede wszystkim pominięcie faktu, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr 1. jest datowany na marzec 2014 r., czyli wtedy, gdy nie obowiązywał obecny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wniosła o zmianę rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego i Wójta Gminy M. ewentualnie o ich uchylenie celem ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi powtórzyła zaprezentowaną już argumentację, podkreślając, iż rozpatrujące sprawę organy nie wzięły pod uwagę okoliczności rzucających inne światło na sprawę. Podniosła, że wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej działki złożony został już w marcu 2014 r., czego organy nie uwzględniły. Skarżąca przypomniała przebieg jej działań związanych z postępowaniem sądowym dotyczącym ustanowienia drogi koniecznej, potwierdzającej dostęp do drogi publicznej, wskazując, iż pismem z dnia 8 sierpnia 2019 r. wystąpiła do Urzędu Gminy o wznowienie postępowania w odniesieniu do wniosku z dnia 25 marca 2014 r., który nie został rozpatrzony. Wówczas organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego dokładnie i wnikliwie. Badanie ksiąg wieczystych działek sąsiednich wyjaśniłoby, że działki objęta zamiarem zabudowy, posiadła dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowioną służebność drogową (wpisaną do ksiąg wieczystych - działki nr 2. i nr 3.). Stąd też żądanie przez organ wykazania dostępu działki inwestowanej do drogi publicznej - ulicy [...] - było zupełnie zbędne. Gmina wykazała więc całkowity brak zainteresowania toczącym się postępowaniem. Skarżąca podkreśliła też, że w granicach działki nr 4. znajdują się budynki mieszkalne, stąd nie ma żadnych cech uznania tego terenu za teren rolny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosząc o jej oddalenie, potrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Kolegium podkreśliło, że błędnie rozstrzygnięcie z dnia [...] r. zostało określone jako "decyzja". Jednak błąd ten wpłynął na jego treść i nie doprowadził do naruszenia praw skarżącej. Dodało, że brak było podstaw do prowadzenia postępowania w stosunku do terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienia są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem. Podnieść w tym miejscu należy, że jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie to, zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U.z 2019 r., poz. 2325) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym. Na tej właśnie podstawie, w trybie uproszczonym, została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przedmiotowe postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało na podstawie art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kodeksu czyli żądanie o wszczęcie postępowania- zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały jednak w wymienionym przepisie skonkretyzowane. Nie może być jednak w tym zakresie wątpliwości, że mieścić się tu powinny sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taką sytuacją niewątpliwie będzie m.in. bezprzedmiotowość postępowania i brak podstawy materialno- prawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Według obowiązujących przepisów wszczęcie postępowania w każdej sprawie jest uzależnione od wstępnej oceny, czy podmiot występujący z takim wnioskiem posiada legitymację do występowania w roli strony postępowania administracyjnego, względnie czy nie zachodzi inna uzasadniona przyczyna, powodującą niemożność wszczęcia postępowania. Pierwsza z przesłanek nie zaistniała w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie organ powołał się na drugą z przesłanek wskazanych w art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie wystąpienie "innej uzasadnionej przyczyny" - w tym przypadku brak możliwości prowadzenia postępowania w celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Poza wszelkim sporem pozostaje fakt, że dla terenu objętego niniejszym postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy Rada Gminy M. uchwałą nr [...] z dnia [...] r. przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmującego dzielnicę "[...] i" - wschodnią część ulicy [...] oraz rejon ulicy [...] i ulicy [...], który obowiązuje (wszedł w życie) od dnia [...] r. Z brzmienia przepisów art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że od dnia wejścia w życie planu miejscowego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być kontynuowane, staje się bezprzedmiotowe. Organy administracji obu instancji z chwilą przyjęcia na danym terenie planu miejscowego tracą kompetencję do rozstrzygania sprawy ustalenia warunków zabudowy w ramach postępowania administracyjnego. Brak zatem było podstaw do wszczynania takiego postępowania, które jako bezprzedmiotowe, należałoby następnie, zgodnie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzyć. Skoro nie jest dopuszczalne orzekanie o ustaleniu warunków zabudowy dla obszaru, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to brak jest podstaw do wszczynania takiego postępowania, którego jedynym dopuszczalnym zakończeniem byłaby decyzja o jego umorzeniu. Odnosząc się zatem do wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć należy je uznać za w pełni zasadne i prawidłowe. Podzielić przy tym trzeba stanowisko organów, iż pismo z dnia 8 września 2019 r. należało potraktować jako nowy wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr 1.. Z kolei obowiązywanie w tej dacie wymienionego powyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozbawiało organy możliwości orzekania w sprawie. Nie jest bowiem zasadny zarzut skarżącej wskazujący na zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tej działki na podstawie Jej wniosku z dnia 25 marca 2014 r. Jak wynika bowiem z dostępnego materiału dowodowego, postanowienie o zawieszeniu tego postępowania nie zostało w sprawie wydane. Wobec nie uzupełnienia braków formalnych złożonego wówczas wniosku, sprawa pozostawiona została bez rozpatrzenia. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że niezależnie od powyższego, nawet gdyby uznać, że postępowanie z wniosku skarżącej z dnia 25 marca 2014 r. zostałoby zawieszone, to i tak, w obecnej sytuacji, czyli wobec obowiązywania dla przedmiotowego terenu regulacji zawartej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, organy nie mogąc wydać decyzji, zmuszone byłyby do orzeczenia o umorzeniu tego postępowania. Nadto, mając na uwadze zapis art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy stwierdzić, że nawet w przypadku wydania decyzji o warunkach zabudowy, wobec późniejszego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia są inne niż te przyjęte w wydanej decyzji, organ który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 673/19 uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozbawia jakiejkolwiek mocy obowiązującej wcześniej wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organ administracji architektoniczno- budowlanej wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, bada zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tak więc w świetle przytoczonej regulacji obowiązuje zasada prymatu miejscowego planu zagospodarowania nad decyzją o warunkach zabudowy. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy wniosek o wszczęcie postępowania dotyczy sprawy ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy obowiązuje na tym terenie plan zagospodarowania przestrzennego, była oczywiście uzasadniona. Odrębną sprawą pozostają zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. W tym postępowaniu nie ma jednak możliwości badania ich zgodności i zasadności. Może jednak być on zaskarżony w odrębnym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe okoliczności należało uznać, że zaskarżone postanowienie, a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały zgodnie z art. 61a § 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.