V SA/Wa 72/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi E. Ch. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę. Przedmiotem skargi [...] (dalej: skarżąca lub strona) jest postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR, organ odwoławczy lub II instancji) z [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we [...] (dalej Dyrektor Oddziału ARiMR lub organ I instancji) z [...] września 2019 r. nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we [...] (dalej: Kierownik Biura ARiMR) z [...] maja 2019 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Skarżąca w dniu 5 maja 2018 r. złożyła, za pośrednictwem aplikacji e-Wniosek Plus, do Kierownika Biura ARiMR wniosek o przyznanie na rok 2018 jednolitej płatności obszarowej oraz płatności za zazielenienie, do powierzchni wynoszącej 107,29 ha. Decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] Kierownik Biura ARiMR odmówił przyznania stronie na rok 2018 jednolitej płatności obszarowej oraz płatności za zazielenienie. Kierownik Biura ARiMR weryfikując wniosek o przyznanie płatności na rok 2018 w trakcie kontroli administracyjnej wykrył nieprawidłowości, polegające na tym, że zgłoszone przez rolnika działki ewidencyjne, zadeklarowane do płatności, znajdują się w rejestrze Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP) i na dzień 31 maja 2018 r. nie została zawarta umowa dzierżawy i rolnik nie zgłosił tych działek na załączniku Oświadczenie ANR. Organ stwierdził, że do dnia wydania powyższej decyzji strona nie dostarczyła prawomocnego odpisu postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku wraz z działem spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia, wobec czego nie sposób uznać aby skarżąca posiadała tytuł prawny do gruntów objętych umową dzierżawy zawartej przez spadkodawcę. Strona od ww. decyzji złożyła odwołanie. Pismem z 28 sierpnia 2019 r. Dyrektor Oddziału ARiMR wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień, polegających na udzieleniu informacji o etapie toczącego się postępowania sądowego w przedmiocie wniosku strony o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym [...] mężu skarżącej. W odpowiedzi strona poinformowała, że postępowanie jest w toku i na chwilę obecną nie jest możliwe przedłożenie postanowienia o nabyciu spadku. Dodatkowo strona wyjaśniła, że krąg spadkobierców organowi jest znany, gdyż na tę okoliczność składała już określone dokumenty. Tym samym w ocenie strony organ nie ma żadnych podstaw kwestionować jej tytułu prawnego do gruntów będących przedmiotem wniosku o przyznanie płatności na rok 2018. Dyrektor Oddziału ARiMR postanowieniem z [...] września 2019 r. zawiesił z urzędu - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: kpa) - postępowanie w sprawie odwołania od decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] maja 2019 r. w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018. W wyniku rozpoznania zażalenia Prezes ARiMR postanowieniem z [...] listopada 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazujące co należy rozumieć przez zagadnienie wstępne. W dalszej kolejności organ przytoczył treść przepisów regulujących przyznanie rolnikowi płatności (art. 7 i 8 ustawy dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach). Zauważył również, że zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, zwanego dalej również "ZWRSP", przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Tym samym organ odwoławczy podkreślił, że w odniesieniu do gruntów wchodzących w skład ZWRSP, warunkiem koniecznym przyznania płatności bezpośrednich jest posiadanie na dzień 31 maja danego roku tytułu prawnego do gruntów zgłoszonych do płatności na ten rok. Prezes ARiMR przytoczył także treść § 3 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. poz. 352, ze zm., dalej: rozporządzenie), który nakazuje złożenie oświadczenia przez rolnika, że ma tytuł prawny do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, do której ubiega się o przyznanie płatności. Organ II instancji zauważył, że powyższej weryfikacji organ rozpoznający wniosek dokonuje nie tylko na podstawie oświadczenia rolnika ale również na podstawie danych przekazywanych ARiMR na mocy przepisów prawa (§ 3a ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie warunków oraz trybu udostępniania danych przechowywanych w rejestrach i ewidencjach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów - Dz. U. poz. 90 ze zm., dalej: rozporządzenie z 21 stycznia 2004 r.). Z danych udostępnionych przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa wynika, że zgłoszone przez rolnika działki ewidencyjne, zadeklarowane do płatności, znajdują się w rejestrze Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP) i na dzień 31 maja 2018 r. nie została zawarta umowa dzierżawy i rolnik nie zgłosił tych działek na załączniku Oświadczenie ANR (zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności grunty rolne są przedmiotem toczącego się obecnie postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym [...]). Prezes ARiMR zauważył, że z akt sprawy wynika, iż pomiędzy Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa, a [...] zawarta została w dniu [...] maja 1994 r. umowa dzierżawy nieruchomości rolnej, obejmująca swoim zakresem grunty rolne zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności na rok 2018. Natomiast w dniu 14 grudnia 2004 r. sporządzono Aneks do ww. umowy z [...] maja 1994 r., zgodnie z którym, umowa dzierżawy obowiązuje na okres 30 lat, licząc od dnia [...] maja 1994 r. Następnie, w wyniku śmierci [...] w dniu [...] kwietnia 2017 r., skarżąca (żona zmarłego), jako wnioskodawczym o przyznanie płatności za rok 2018, złożyła do Kierownika Biura ARiMR dokumenty (m.in. kopię złożonego do sądu rejonowego wniosku o stwierdzenie nabycia spadku), które w jej ocenie w istocie potwierdzają status strony jako spadkobierczyni i w rezultacie kwalifikują ją do przyznania płatności za rok 2018, po zmarłym [...]. W ocenie organu z powyższego wynika zatem, że rozstrzygnięcie sprawy z wniosku strony złożonego do Sądu Rejonowego dla [...] Wydział Cywilny w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym [...] będzie stanowić kluczowe ustalenie dla organu, czy strona posiada tytuł prawny do działek dzierżawionych z Agencji Nieruchomości Rolnych (obecnie KOWR) na dzień 31 maja 2018 r., jako warunek konieczny przyznania płatności na rok 2018, zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. W dalszej części organ odwoławczy odniósł się do zarzutów zażalenia uznając je za niezasadne. Pismem z 9 grudnia 2019 r. strona złożyła skargę na ww. postanowienie wnosząc o uchylenie postanowień organów obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Dodatkowo wniosła o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów w postaci oświadczenia skarżącej z 5 grudnia 2019 r. na okoliczność posiadania i użytkowania przez skarżącą działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności za rok 2018 r., jak również na okoliczność prowadzenia przez skarżącą na przedmiotowych działkach działalności rolniczej. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy brak było podstaw do utrzymania w mocy postanowienia Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] września 2019 r.; 2) art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której brak było ku temu podstaw, tj. w sytuacji, w której przesłanka określona art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach nie powinna mieć zastosowania w przedmiotowym postępowaniu, a zadaniem organu było w pierwszej kolejności ustalenie czy skarżąca spełnia przesłanki wynikające z art. 7 oraz art. 8 ustawy o płatnościach, gdyż to właśnie przesłanki określone w tych przepisach mają istotne znaczenie dla przyznania bądź odmowy przyznania przez organ wnioskowanych płatności; w konsekwencji art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, na który powołuje się organ - w sytuacji wykazania przez skarżącą spełnienia przesłanek określonych art. 7 i 8 tejże ustawy, nie ma znaczenia dla podjęcia przez organ merytorycznej decyzji - dlatego też nie ma uzasadnienia dla zastosowania przez organ w przedmiotowej sprawie instytucji obligatoryjnego zawieszenia postępowania; dodatkowo w ramach niniejszego zarzutu podnieść należy również, iż zawieszenie postępowania nie było zasadne również z tego powodu, iż organ w ramach przysługujących mu kompetencji na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów mógł w toku postępowania ustalić samodzielnie, iż strona jest spadkobiercą po zmarłym [...]. W uzasadnieniu skargi strona rozwinęła powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: ppsa) uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji (postanowienia) nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ppsa). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa. Nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa) lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 ppsa). Warunki rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym ustawodawca określił w art. 119 ppsa, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym i na to postanowienie służy zażalenie. Dokonana przez sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że jest ono prawidłowe. Poddanym kontroli sądu w sprawie postanowieniem z [...] listopada 2019 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] września 2019 r. mocą którego zawieszono postępowania odwoławcze od decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] maja 2019 r. odmawiającej skarżącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że sprawy tego rodzaju były już przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych i m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny we wyrokiem z 13 lipca 2017r. sygn. akt III SA/Wr 287/17, w podobnej do przedmiotowej sprawie oddalił skargę strony na zawieszenie postępowania. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 kwietnia 2018 r. sygn. akt I GSK 570/18 oddalił skargę kasacyjną. W obydwu tych wyrokach sądy stanęły na stanowisku, że kwestia posiadania tytułu prawnego na dzień 31 maja 2018 r. do działek stanowiących własność Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP) jest zagadnieniem wstępnym i wymagało zawieszenia postępowania administracyjnego. Sąd rozpoznający tę sprawię w całości podziela to stanowisko. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Użyty w art. 97 § 1 pkt 4 kpa zwrot "zawiesza" oznacza, że kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego nie została pozostawiona uznaniu organu prowadzącego postępowanie. Ma on obowiązek zawiesić postępowanie w każdym przypadku, gdy stwierdzi, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Naczelny Sąd administracyjny w wyroku z 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 1011/14 (wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.gov.pl) wyjaśnił, co należy rozumieć przez zagadnienie wstępne. I tak zasadnie wskazał, że cyt. "zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne, to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne, a mianowicie: 1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Z powyższego wynika, że zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne. Z powyższego wynika, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu (nie chodzi więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania), i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (por. np. wyrok NSA z dnia 21 lipca 1992 r. sygn. akt III SA 1041/92). W kontekście wskazanego charakteru zagadnienia wstępnego, za takie (tj. za kwestię prejudycjalną) nie może być uznana sytuacja wyrażająca się we wpływie na rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, ustaleń faktycznych dokonywanych w innym postępowaniu przez inny organ lub sąd. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy bowiem do organu administracji publicznej prowadzącego dane postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1559/07). Zagadnienie wstępne wiąże się więc z sytuacją, w której rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej, to jest innymi słowy z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (por. wyrok NSA z 28 listopada 1997 r. sygn. akt I SA/Lu 1199/96). Przyjmuje się przy tym, że ten element konstrukcyjny omawianej instytucji, którym jest konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Co przy tym nie mniej istotne organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. M, Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el., 2014; C. Kosikowski, E. Etel, J. Brolik, R Dowgier, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz. LEX, 2013). Z punktu widzenia tej ostatniej uwagi istotne jest to, że zależności (uprzedniego) rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie można utożsamiać z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków, 2005, s. 100). Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11)". W powyższym kontekście należy podkreślić, że związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się zatem relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania jakiejkolwiek decyzji w prowadzonej przez organ sprawie (pozytywnej lub negatywnej). W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Nadto w uzupełnieniu tych elementów w orzecznictwie NSA wypracowano pogląd, że zagadnienie wstępne to takie zagadnienie, które ma charakter otwarty i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone w innej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997r. sygn. I SA/Lu 1199/96 – Serwis Podatkowy 1999 Nr 7 s. 40). W świetle zarysowanych rozważań, co do konstrukcji i istoty prawnej instytucji zawieszenia z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, w ocenie składu orzekającego w sprawie wszystkie elementy konstrukcyjne do zawieszenia postępowania wystąpiły. A więc zasadnie organy orzekające postępowanie odwoławcze zawiesiły. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego w odnośnie przedmiotowych płatności rolnych na rok 2018 jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym [...] (sprawa toczy się przed Sądem Rejonowym dla [...] Wydział Cywilny). Z akt ewidentnie wynika, że pomiędzy Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa, a [...] zawarta została w dniu [...] maja 1994 r. umowa dzierżawy nieruchomości rolnej, obejmująca swoim zakresem grunty rolne zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności na rok 2018. Natomiast w dniu 14 grudnia 2004 r. sporządzono Aneks do ww. umowy z [...] maja 1994 r., zgodnie z którym, umowa dzierżawy obowiązuje na okres 30 lat, licząc od dnia [...] maja 1994 r. Następnie, w wyniku śmierci [...] w dniu [...] kwietnia 2017 r., skarżąca (żona zmarłego), jako wnioskodawczym o przyznanie płatności za rok 2018, złożyła do Kierownika Biura ARiMR dokumenty (m.in. kopię złożonego do sądu rejonowego wniosku o stwierdzenie nabycia spadku), które w jej ocenie w istocie potwierdzają status strony jako spadkobierczyni i w rezultacie kwalifikują ją do przyznania płatności za rok 2018, po zmarłym [...]. Jednakże do dnia wydania kontrolowanego postanowienia skarżąca nie legitymowała się postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym [...]. W tym miejscu wymaga zauważenia, że warunki jakie musi spełniać rolnik zostały uregulowane w art. 7 ust. 1 i 8 ust. 1 ustawy o płatnościach oraz w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. W sprawie nie jest sporne, że skarżąca spełnia warunki określone w art. 7 ust. 1 i 8 ust. 1 ustawy o płatnościach. Sporne jest czy spełnia warunki określone w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Zdaniem skarżącej spełnia ona te warunki i organ mógł samodzielnie tę okoliczność ustalić, bez konieczności czekania na orzeczenie sądu powszechnego. Dodatkowo strona wskazuje, że organ nie powinien w ogóle stosować tego przepisu, gdyż przepisy unijne wskazują jedynie na fakt posiadania gruntów a nie na tytuł prawny do nich i w tym zakresie skarżąca przedstawia nieprawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z 6 listopada 2019 r., III SA/Wr 255/19 dotyczący odmowy przyznania płatności skarżącej za poprzedni rok, tj. 2017. W wyroku tym sąd odmówił zastosowania art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach jako naruszającego ogólne zasady prawa wspólnotowego i tym samym uchylił decyzje organów obydwu instancji odmawiające przyznania płatności. Przechodząc do oceny sprawy, to sąd wskazuje, że powyższy wyrok WSA we Wrocławiu zapadł w odmiennym stanie faktycznym, gdyż w tamtej sprawie skarżącej ostateczną decyzją odmówiono przyznania wnioskowanych płatność. Natomiast w przedmiotowej sprawie postępowanie zawieszono do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego związanego z tytułem prawnym. Co prawda w wyroku z 6 listopada 2019 r. sąd odmówił zastosowania art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, jednakże w realiach tej konkretnej sprawy skład orzekający tego poglądu nie podziela z przyczyn wskazanych poniżej. W tym miejscu należy zacytować przepis stanowiący powód, dla którego postępowanie zostało zawieszone. Zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w brzmieniu dotyczącym kampanii na 2018 r., płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Tym samym w odniesieniu do gruntów wchodzących w skład ZWRSP, warunkiem koniecznym przyznania płatności bezpośrednich jest posiadanie na dzień 31 maja danego roku tytułu prawnego do gruntów zgłoszonych do płatności na ten rok. Tytuł prawny weryfikowany jest przez organ ARiMR na podstawie oświadczenia rolnika składanego na podstawie § 3 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz na podstawie danych udostępnionych przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa mocą § 3a ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie warunków oraz trybu udostępniania danych przechowywanych w rejestrach i ewidencjach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów (Dz. U. poz. 90, z późn. zm.). Z udostępnionych danych wynika, że grunty które zgłosiła strona na dzień 31 maja 2018 r. znajdują się w zasobie ZWRSP i nie została zawarta umowa dzierżawy. Także rolnik nie zgłosił tych działek na załączniku Oświadczenie ANR. Z akt ewidentnie także wynika, że strona nie dostarczyła prawomocnego odpisu postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku wraz z działem spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia. Tym samym brak jest jakiegokolwiek dowodów wskazującego na tytuł prawny strony do zgłoszonych gruntów. Kwestia tego tytułu, jak wskazano wcześniej, na dzień składania wniosku, jak i wydania rozstrzygnięcia przez organy Agencji, w odniesieniu do gruntów objętych wnioskiem, była przedmiotem postępowania sadu powszechnego. Sprawa była w toku. Uzyskanie zaś prawomocnych rozstrzygnięć sądowych, co do dzierżawienia przez skarżącą ww. gruntów, oznacza niewątpliwie posiadanie tytułu prawnego do tychże gruntów. Uzyskanie takiego rozstrzygnięcia sądu powszechnego, jest niezbędne do wydania decyzji administracyjnych w sprawie przyznania płatności. Organy administracyjne we własnym zakresie nie są władne rozstrzygnąć kwestii spornego w sprawie tytułu prawnego. Tym samym, prawomocne rozstrzygnięcia sądu powszechnego w przedmiocie działu spadku (ustalenia prawa strony do dalszego dzierżawienia działek, wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, które zostały przez stronę zadeklarowane do przyznania płatności na rok 2018), mając na względzie treść art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, stanowią zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Jak wynika z akt sprawy: zagadnienie to (posiadanie tytułu prawnego do gruntów) wyłaniało się w toku postępowania o przyznanie płatności; jego rozstrzygnięcie należy do sądu powszechnego; jego "uprzednie" rozstrzygnięcia musi poprzedzić rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji istnieje zależność. Wbrew twierdzeniom strony organ nie ma uprawnień do samodzielnego uznania, na podstawie złożonych przez nią dokumentów, że skarżąca posiada tytuł prawny do nieruchomości. To skarżąca winna taki tytuł przedstawić i w sprawie będzie nim prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku wraz z działem spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia. Nie będą to natomiast dokumenty, które jedynie w sposób pośredni mogą, ale nie muszą wskazywać na tytuł prawy do nieruchomości (np. testament, czy też dziedziczenie ustawowe). Tym samym przedstawienie wskazanych dokumentów pozwoli organowi rozstrzygnąć sprawę w ogóle, a więc przyznać płatności w wypadku przedstawienia tytułu lub też odmówić przyznania płatności w wypadku braku takiego tytułu prawnego. Słusznie wskazał Prezes ARiMR w odpowiedzi na skargę, że wiążące ustalanie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej. Wyłącznie właściwe w tym zakresie są sądy powszechne lub — w określonym zakresie i pod pewnymi warunkami notariusze. Następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego, a postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo akt poświadczania dziedziczenia jest prawnym dowodem bycia spadkobiercą. Z tego względu osoba wywodząca swoje uprawnienia z następstwa prawnego powinna legitymować się dokumentem potwierdzającym jej status. Jedynymi bowiem dowodami ustalającymi następców prawnych zmarłej strony są postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia. Prawidłowo także organ wskazał, że brak jest podstaw prawnych do dopuszczenia dowodów z postępowań prowadzonych na rzecz innych wnioskodawców (spadkobierców), gdyż rozstrzygnięcia zostały wydane w innym stanie faktycznym i nie mają znaczenia w przedmiocie przyznania płatności, jak również zawieszenia postępowania, z wniosku strony. W związku z powyższym nie uzasadniony jest więc zarzut naruszenia w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Przechodząc do kwestii podnoszonej w skardze i dotyczącej niezgodności art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z przepisami unijnymi, to należy zauważyć, że art. 18 ust. 4 wszedł w życie 15 marca 2016 r. na podstawie art. 3 ustawy z dnia 9 marca 2016 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 337). W ocenie sądu za nietrafny należy uznać zarzut sprzeczności wymogu przedstawienia tytułu prawnego do nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Nieruchomości Rolnych z zasadami ogólnymi prawa wspólnotowego. Jest prawdą, że przepisy unijne nie uzależniają prawa do płatności od wykazania tytułu prawnego, ale od posiadania gruntów przez rolnika w dniu ustalonym przez państwo członkowskie (patrz art. 36 ust. 5 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 13 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L z 2013 r. nr 347 s. 608 ze zm.). Posiadanie jest stanem faktycznym, a nie prawnym. Należy je interpretować na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw wnioskodawca zwraca uwagę, że brak wymogu wykazywania tytułu prawnego stwarza pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Opisywane zjawisko występuje na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Według danych Agencji Nieruchomości Rolnych, powierzchnia zajęta przez bezumownych użytkowników na dzień 30 września 2015 r. wynosiła blisko 3,3 tys. ha (973 przypadków). Odnotowywane są również przypadki odmowy wydania nieruchomości po rozwiązanych umowach dzierżawy. Według stanu na dzień 30 września 2015 r. powierzchnia niewydana wynosiła ponad 8,7 tys. ha (238 przypadków). Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa tworzy mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 1014) służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Powodem tego stanu jest rozproszenie wolnych gruntów Zasobu. Jak wynika z danych Agencji Nieruchomości Rolnych na koniec 2015 r. w Zasobie znajdowało się ponad 450 tys. działek nierozdysponowanych o powierzchni ok. 244 tys. ha, w tym 60% stanowiły grunty przydatne rolniczo. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności bezpośrednie uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, należy zauważyć, że przepisy prawa chronią posiadanie, nawet jeśli do posiadania takiego doszło w złej wierze. Z drugiej strony, Agencja Nieruchomości Rolnych jako posiadacz znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku. Co prawda, zgodnie z art. 343 Kodeksu cywilnego, Agencja Nieruchomości Rolnych, jak każdy posiadacz, może po samowolnym naruszeniu posiadania przywrócić własnym działaniem stan poprzedni, jednakże działania takie mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie, co ze względów, wykazanych wcześniej (skala zjawiska i struktura Zasobu), nie jest możliwe do zastosowania na szeroką skalę. Wobec tego taki instrument jest jedynie odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów. Projektowane rozwiązanie ma natomiast na celu wyeliminowanie przyczyny takiego stanu rzeczy. Należy zauważyć, iż ustawodawca dokonał zróżnicowania ochrony własności państwowej na korzyść Skarbu Państwa m. in. w treści art. 228 Kodeksu cywilnego. Przepis ten przewiduje, iż sytuacja prawna Skarbu Państwa jako właściciela jest uprzywilejowana względem innych podmiotów, ułatwiając Skarbowi Państwa obronę swoich interesów majątkowych. W celu wyeliminowania opisanych powyżej sytuacji proponuje się ustanowienie regulacji, zgodnie z którą do uzyskania płatności bezpośrednich do działek rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa konieczne będzie posiadanie tytułu prawnego do danego gruntu (projektowany art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). W ocenie sądu zacytowany fragment uzasadnienia projektu ustawy w sposób pełny wyjaśnia istotne społecznie przyczyny, dla których wymóg posiadania tytułu prawnego został wprowadzony. Agencja Nieruchomości Rolnych (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa) nie ma bowiem realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści. Zgodnie z art. 345 kc posiadanie przywrócone poczytuje się za nieprzerwane, co oznacza że w przypadku gdy właściciel wytoczy przeciwko takiemu samowolnemu posiadaczowi powództwo o ochronę posiadania, to wówczas to właściciel ma prawo do płatności za dany rok, chociażby w dniu 31 maja faktycznie nie posiadał gruntów. Wytoczenie powództwa i przywrócenie stanu zgodnego z prawem zależy od woli prywatnych właścicieli i Państwo – słusznie – nie ingeruje w obrotu prywatnego. W przypadku jednak gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. I znów, odwołując się do przepisów kodeksu cywilnego o ochronie własności (art. 224 i nast. kc ) należy wskazać, że samoistny posiadacz w złej wierze nie ma prawa do zatrzymania pożytków rzeczy. Stąd też, w ocenie sądu wprowadzony art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach ma swoje uzasadnienie i w żaden sposób nie można go ocenić jako nieproporcjonalnego. W tym miejscu należy także zauważyć, że w zakresie art. 39b ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z nieruchomości Skarbu Państwa) wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny i uznał, że przepis ten w jakim ma zastosowanie do posiadaczy nieruchomości w złej wierze za zgodny z art. 2, art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok TK z 18 października 2016 r. sygn. P 123/15). W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał zwrócił uwagę na odmienny charakter własności publicznej od własności należącej do podmiotów konstytucyjnych wolności i praw. Odmienność wyraża się przede wszystkim w celu, któremu własność służy, oraz zakresie zdolności właściciela do dysponowania przedmiotem własności. Własność prywatna, choć niewątpliwie ma wymiar społeczny, to jednak głównie służy zaspokojeniu indywidualnych potrzeb właściciela. Może on rozporządzać przedmiotem własności zgodnie ze swą wolą i z wyłączeniem innych osób, aż do granic określonych w ustawie. Korzystanie z własności prywatnej dokonuje się więc w ramach konstytucyjnie chronionej wolności człowieka, której źródłem jest przyrodzona i niezbywalna godność człowieka (art. 30 Konstytucji). Własność publiczna służy całemu społeczeństwu. Musi być traktowana jako element dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji). Przedmiot własności publicznej oraz przynoszone dzięki niemu pożytki przeznaczone mogą być tylko na realizację celów publicznych, służąc zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty państwowej (por. wyrok TK z 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 28). Nie mogą służyć urzeczywistnianiu partykularnych interesów ludzi władzy lub wąskiej grupy obywateli. W naturę własności publicznej wpisuje się ponadto ograniczenie dysponowania przedmiotem własności. Podmioty prywatne mają generalnie nieograniczoną swobodę rozporządzania przedmiotem własności, w tym przeniesienia, obciążenia lub zbycia na rzecz swobodnie wybranego podmiotu. Dysponowanie majątkiem publicznym każdorazowo podporządkowane jest natomiast podstawowej funkcji, której własność publiczna ma służyć, a mianowicie przyczyniania się do realizacji celów publicznych. W wymiarze konstytucyjnym rozporządzanie własnością publiczną nie wynika z wolności majątkowej właściciela, gdyż Skarb Państwa i inne podmioty publiczne nie są podmiotami konstytucyjnej wolności majątkowej zagwarantowanej w art. 64 Konstytucji, ale wynika z przyznanej im przez normy prawne kompetencji w zakresie określonych czynności prawnych. W ocenie Trybunału konsekwencją zróżnicowanego charakteru własności publicznej oraz prywatnej jest dopuszczalność - w granicach wynikających z owych odmienności - odmiennego uregulowania zasad zarządzania majątkiem państwowym, w tym gospodarowania nieruchomościami rolnymi, od rozwiązań ogólnych, mających zastosowanie do pozostałych uczestników obrotu. Nie chodzi jednak wówczas o obniżanie poziomu ochrony własności prywatnej względem publicznej, ale raczej o takie wyważenie norm, zasad i wartości konstytucyjnych, aby zapewnić efektywność wykorzystania oraz ochrony własności publicznej z punktu widzenia celu, jakiemu ma ona służyć, mianowicie dobra wszystkich członków wspólnoty politycznej. Reasumując, zdaniem sądu organy w sposób prawidłowy zastosowały w sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w związku z art. 97 § 1 pkt 4 kpa i zawiesiły postępowanie odwoławcze do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia kwestii związanej z nabycie i działem spadku. Tym samym także sąd nie stwierdził naruszenia przez organ art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji. Na zakończenie sąd wskazuje, że na mocy art. 106 § 3 ppsa oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z oświadczenia skarżącej. Przedmiotowy dowód dotyczy postępowania merytorycznego, a nie postępowania formalnego jakim jest zawieszenie postępowania i w żaden sposób nie mógł przyczynić się do wyjaśnienia tej formalnej sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. ----------------------- 15