II SA/Wa 2191/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi L. B. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]dot. [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] dot. [...] Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych (dalej: "Prezes UODO", "organ") działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.", art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1000), dalej: "u.o.d.o.", oraz art. 4 pkt 1 i motywu 27 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy nr 95/46/WE (Dz. Urz. UE L 119 z dnia 4 maja 2016 r. ze zm.), dalej: "RODO", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie skargi L. B. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") dotyczącej wniosku o udostępnienie kopii jego akt osobowych oraz kopii akt osobowych jego zmarłych rodziców przez Instytut Pamięci Narodowej Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, Oddział w K. (dalej: "IPN"). Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] marca 2019 r. L. B. zwrócił się do Prezesa UODO o udostępnienie kopii jego akt osobowych oraz kopii akt osobowych jego zmarłych rodziców: ojca I. B. oraz matki J. B. przez IPN. Do skargi wnioskodawca dołączył: 1) decyzję IPN nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], [...] dotyczącą odmowy udostępnienia części dokumentów z zasobów archiwalnych IPN na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 155, poz. 1016 ze zm.), dalej: "ustawa o IPN", 2) postanowienie Prokuratury Rejonowej [...] w K. z dnia [...] lutego 2019 r. (sygn. akt [...]) o odmowie wszczęcia śledztwa w sprawie niedopełnienia obowiązków przez Prokuratorów i Pracowników IPN Oddziałowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w K. na szkodę L. B. w okresie od dnia [...] lutego 2001 r. do dnia [...] marca 2013 r. poprzez odmowę udostępnienia mu akt oraz akt I. B. i J. B. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] dot. [...] Prezes UODO odmówił wszczęcia postępowania w sprawie skargi L. B. dotyczącego ww. wniosku o udostępnienie akt osobowych przez IPN. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż do zadań Prezesa UODO należy m.in. kontrola zgodności przetwarzania danych z przepisami o ochronie danych osobowych oraz wydawanie decyzji administracyjnych i rozpatrywanie skarg w sprawach wykonania przepisów o ochronie danych osobowych. Natomiast pojęcie "przetwarzanie danych osobowych" odnosi się do samych danych osobowych, a nie do zawierających je nośników, tj. dokumentów czy zbiorów dokumentów. Tym samym żądanie udostępnienia akt nie należy do kompetencji Prezesa UODO. Organ ten nie posiada uprawnień do rozpatrywania spraw dotyczących przetwarzania danych osobowych w bazach danych prowadzonych przez Prezesa IPN innych niż Baza Materiału Genetycznego zdefiniowana w art. 53f ustawy o IPN, do której stosuje się przepisy RODO. Natomiast RODO nie ma zastosowania do innych baz danych prowadzonych przez Prezesa IPN w celu realizacji jego ustawowych zadań określonych w ustawie o IPN. Nadto organ wskazał, iż Prezes UODO nie jest organem kontrolującym ani nadzorującym prawidłowość stosowania prawa materialnego i procesowego w sprawach należących do właściwości innych organów, służb czy sądów, których orzeczenia podlegają ocenom w toku instancji czy w inny sposób określony odpowiednimi procedurami. Poza zakresem kompetencji Prezesa UODO znajduje się zatem nie tylko ocena decyzji wydawanych przez uprawnione organy, ale również ocena prawidłowości stosowania prawa w toku postępowań prowadzonych przez właściwe organy. Prezes UODO nie posiada zatem kompetencji do ingerowania w postępowanie dotyczące udostępnienia dokumentów znajdujących się w zasobach IPN. Postępowanie w tym zakresie prowadzone jest przez Prezesa IPN na podstawie przepisów ustawy o IPN oraz przepisów k.p.a. Prezes UODO nie ingeruje w postępowanie prowadzone przez inne organy. Kwestie dotyczące udostępnienia akt osobowych przez IPN zostały uregulowane w art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o IPN. Udostępnienie przez IPN kopii dokumentów, w przypadku, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 31 ust. 1 ustawy o IPN). Od decyzji administracyjnej wydanej przez Prezesa IPN, zgodnie z art. 32 ustawy o IPN, przysługuje odwołanie do Prezesa IPN. Po rozpatrzeniu odwołania, Prezes IPN wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy decyzję, o której mowa w art. 31 ust. 1 ww. ustawy bądź uchyla decyzję, o której mowa w art. 31 ust. 1 i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (art. 32 ust. 1). Ponadto, zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy o IPN, wnioskodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego na decyzję, o której mowa w ust. 1 pkt 1, w terminie określonym w art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." Odnośnie żądania dostępu do akt osób zmarłych Prezes UODO wskazał na motyw 27 RODO, zgodnie z którym rozporządzenie nie ma zastosowania w stosunku do osób zmarłych. Jednak Państwa członkowskie mogą przyjąć przepisy o przetwarzaniu danych osobowych osób zmarłych. Wobec powyższego organ do spraw ochrony danych osobowych nie posiada kompetencji do rozpatrzenia sprawy dotyczącej przetwarzania danych osobowych osoby zmarłej. W powyższym względzie organ powołał się na stanowisko doktryny, zgodnie z którym w znaczeniu prawnym danymi osobowymi są jedynie informacje o osobie żyjącej, natomiast nie są nimi informacje o osobie zmarłej. Po śmierci osoby informacje jej dotyczące tracą status danych osobowych, co oznacza kres ochrony opartej na prawnych mechanizmach ochrony danych osobowych. Wynika to z faktu, iż prawo do ochrony danych osobowych jest prawem o czysto osobistym charakterze, ściśle powiązanym z osobą, której przysługuje. Z chwilą śmierci ustaje możliwość bycia podmiotem praw i obowiązków, a co za tym idzie - kończy się przewidziana prawem ochrona osoby, której dane dotyczą (Fajgielski Paweł, art. 4 Komentarz do rozporządzenia nr 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE [w:] Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2018). Organ podkreślił jednocześnie, że informacje o osobach nieżyjących nie są pozbawione ochrony prawnej. W myśl art. 23 Kodeksu cywilnego dobra osobiste człowieka pozostają pod ochroną prawa cywilnego. Dobrem osobistym człowieka jest również kult pamięci jego bliskich zmarłych. Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. L. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Prezesa UODO z dnia [...] lipca 2019 r. zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniósł, że sprawa "dotyczy odmowy udostępnienia mi przez pracowników Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w K. moich akt oznaczonych klauzulą "tajne-specjalnego znaczenia" odtajnionych przez byłego Prezesa IPN, akt moich zmarłych rodziców, moich akt w byłej Wojskowej Prokuraturze Garnizonowej w G. znajdujących się w Archiwum Wojsk Lądowych Nr [...] w O. woj. [...], przeprowadzenia kwerendy w oddziałach IPN w K., W., W., P., L. i G.". Oświadczył nadto, że pracownicy IPN Oddział w K. "przetwarzają dane innej osoby o tym samym imieniu i nazwisku (L. B.), lecz innym nr pesel, innych danych osobowych jako moich akt osobowych". W związku z powyższym skarżący wniósł o "wszczęcie postępowania sądowo-administracyjnego, uchylenie zaskarżonego postanowienia wobec nieważności postępowania, zarówno przez UODO jaki i IPN". W odpowiedzi na skargę Prezes UODO wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Stosownie natomiast do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służby zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Prezesa UODO z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] dot. [...] nie narusza prawa. W podstawie prawnej kontrolowanego postanowienia organ powołał art. 61a §1 k.p.a., który stanowi, iż w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści powołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Jednakże w piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, iż "inne przyczyny" oznaczają okoliczności, które jasno wskazują na przeszkodę do wszczęcia postępowania. Muszą być one zatem oczywiste, dostrzegalne na "pierwszy rzut oka", obiektywne, a ich ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Za okoliczność taką przyjmuje się m.in. sytuację, w której sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, gdyż brak jest przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji, a także gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów postępowania administracyjnego (...), ZNSA 2011, nr 4, s. 9 - 24; wyroki NSA: z dnia 7 lutego 2014 r. o sygn. akt I OSK 2159/12; z dnia 22 lipca 2014 r. o sygn. akt I OSK 1635/14; publ. CBOSA). Zaznaczyć również należy, iż na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, publ. LEX nr 1989306). W rozpoznawanej sprawie jako przesłankę zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. organ powołał brak ustawowych kompetencji, a więc w istocie brak przesłanki materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania skarżącego o udostępnienie w trybie administracyjnym znajdujących się w IPN dokumentów (akt osobowych jego samego oraz zmarłych rodziców) oraz brak uprawnień do kontroli postępowania prowadzonego przez IPN, zakończonego wydaniem - załączonej do skargi z dnia [...] marca 2019 r. - decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], [...] na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 155, poz. 1016 ze zm.). Stanowisko organu, w ocenie Sądu, jest prawidłowe. Kwestie dotyczące udostępnienia akt osobowych przez IPN zostały bowiem uregulowane w przepisach ww. ustawy o IPN i nie mogą stanowić przedmiotu postępowania prowadzonego przez Prezesa UODO, gdyż organ ten nie jest uprawniony do podejmowania działań w tym zakresie. Do zadań Prezesa UODO należy m.in. kontrola zgodności przetwarzania danych z przepisami o ochronie danych osobowych oraz wydawanie decyzji administracyjnych i rozpatrywanie skarg w sprawach wykonania przepisów o ochronie danych osobowych. Natomiast pojęcie "przetwarzanie danych osobowych" odnosi się do samych danych osobowych, a nie do zawierających je nośników, tj. dokumentów czy zbiorów dokumentów (akt osobowych). Tym samym żądanie udostępnienia akt osobowych - pozostających w dyspozycji IPN - nie należy do kompetencji Prezesa UODO. Z treści ww. wniosku z dnia [...] marca 2019 r. skierowanego do Prezesa UODO oraz załączonych do niego dokumentów wynika, że skarżący w istocie kwestionuje czynności podejmowane przez IPN w ramach prowadzonych postępowań o udostępnienie dokumentów dotyczących skarżącego oraz jego rodziców. Wskazać zatem należy, że katalog uprawnień nadzorczych w zakresie prowadzonych przez Prezesa UODO postępowań określony został w art. 58 ust. 1 RODO, natomiast przysługujące Prezesowi UODO uprawnienia naprawcze zostały wymienione w art. 58 ust. 2 RODO i są one dla organu wiążące. Tak określone uprawnienia Prezesa UODO nie przewidują możliwości ingerencji tego organu w tok postępowań administracyjnych prowadzonych przez inne podmioty. Poza zakresem kompetencji Prezesa UODO pozostaje zatem zarówno ocena wydawanych przez IPN decyzji administracyjnych, jak i ocena prawidłowości stosowania przez IPN prawa w ramach prowadzonych postępowań. Podkreślić również należy, iż w załączonej do ww. wniosku z dnia [...] marca 2019 r. kopii decyzji IPN z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], [...] wynika, że organ zawarł pouczenie o przysługującym stronie prawie do wniesienia odwołania do Prezesa IPN w trybie art. 31 ust. 3 ustawy o IPN w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. decyzji. Z treści wniosku nie wynika jednak, aby skarżący poddał ww. decyzję kontroli instancyjnej w trybie odwoławczym, a następnie ewentualnej kontroli sądowoadministracyjnej (art. 32 ust. 2 ustawy o IPN). Wskazać również należy, że sprawy dotyczące danych osób zmarłych nie podlegają kompetencji Prezesa UODO, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 RODO za dane osobowe uważa się informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej, a więc pojęcie danych osobowych ogranicza się jedynie do osób żywych. Jednocześnie z treści motywu 27 RODO wynika jednoznacznie, że rozporządzenie nie ma zastosowania do danych osobowych osób zmarłych, zaś Państwa członkowskie mogą przyjąć przepisy o przetwarzaniu danych osobowych osób zmarłych. Z tego względu stanowisko Prezesa UODO zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odnośnie braku podstaw prawnych do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie znajdujących się w IPN akt osobowych jego zmarłych rodziców należy ocenić jako prawidłowe. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi. Nie można bowiem uznać, że zaskarżone postanowienie dotknięte jest kwalifikowaną wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a. Nie zachodzi bowiem sytuacja, w której zaskarżone postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.); bądź zawiera wadę powodującą nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.). Wydanie aktu administracyjnego "bez podstawy prawnej" oznacza, że nie ma on podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Zaskarżone postanowienie, o czym była już mowa powyżej, zostało prawidłowo wydane w oparciu o art. 61a § 1 pkt 1 k.p.a., zatem nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z kolei podstawą stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że pozostaje on w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje dany akt. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast o tym, że akt administracyjny zawiera wadę powodującą nieważność z mocy prawa można bowiem mówić wówczas, gdy istnieje przepis prawa materialnego, który przewiduje sankcję nieważności w określonych przypadkach. Takiego przepisu nie wskazał skarżący, nie wyjaśnił również na czym miałaby polegać wada zaskarżonego postanowienia, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Odnosząc się do pozostałej treści skargi wskazać należy, że podnoszona przez skarżącego kwestia odmowy udostępnienia przez pracowników Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w K. akt skarżącego oznaczonych klauzulą "tajne-specjalnego znaczenia" odtajnionych przez byłego Prezesa IPN oraz akt jego zmarłych rodziców nie mogła być przedmiotem merytorycznej oceny przez Prezesa UODO z powodów wskazanych powyżej. To samo dotyczy zarzutu skierowanego wobec pracowników IPN w zakresie przetwarzania danych osobowych "innej osoby o tym samym imieniu i nazwisku", który w istocie wykracza poza przedmiot postępowania zakreślony wnioskiem z dnia [...] marca 2019 r. Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.