II OSK 1645/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto Rzeszów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1105/18 w sprawie ze skargi Gminy Miasto Rzeszów na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1105/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasto Rzeszów na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, uchylił zaskarżone postanowienie. Gmina Miasto Rzeszów, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną od powołanego wyroku. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 40 § 2, art. 134, art. 141 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że warunkiem dopuszczalności zaskarżenia przez stronę reprezentowaną przez pełnomocnika postanowienia organu pierwszej instancji, które nie było prawidłowo doręczone temu pełnomocnikowi, jest ponowne prawidłowe doręczenie tego postanowienia. Wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że wskazane naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ w procedurze sądowoadministracyjnej wynikiem sprawy jest nie tylko sama sentencja wyroku, ale także wskazania co do dalszego postępowania. Podnosząc powyższe zarzuty, Gmina Miasto Rzeszów wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 2. zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto wnosząca skargę kasacyjną oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzania rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnosząca skargę kasacyjną złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, w terminie czternastu dni od doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądało przeprowadzenia rozprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Dalej, zważywszy na zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., trzeba wskazać, że zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Przywołana regulacja nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uwzględnienie skargi kasacyjnej (uchylenie zaskarżonego wyroku) w sytuacji, gdy tak, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu pomimo częściowo błędnego uzasadnienia (o tym poniżej). P.p.s.a. nie zawiera przepisu, który umożliwiałby zaskarżenie wyłącznie uzasadnienia orzeczenia lub jego części (zob. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1672/13). Przepis art. 176 pkt 3 P.p.s.a. stanowi natomiast, że skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. W tak ukształtowanym trybie zaskarżenia orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji należy podzielić stanowisko (wyrażone m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 października 2018 r. sygn. akt I FSK1644/16, z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1585/14, z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt II FSK 846/12, z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 631/11, z dnia 24 marca 2006 r. sygn. akt FSK 750/05), że strona, nie zgadzając się z częścią uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, może je zakwestionować, zaskarżając całe orzeczenie. W takiej bowiem sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zasadność przesłanek, na których oparł się sąd pierwszej instancji, może orzec na podstawie art. 184 in fine P.p.s.a., oddalając wprawdzie skargę kasacyjną, ale weryfikując motywy zaskarżonego wyroku, w tym wyrażoną w nim ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania. Prawidłową formą zakwestionowania uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji jest zatem Skarga kasacyjna z wnioskiem o jej oddalenie oraz innym prawnym uzasadnieniem, w takim zakresie, w jakim uzasadnienie sądu pierwszej instancji nie odpowiada prawu. W związku z powyższym, skarga kasacyjna Gminy Miasto Rzeszów musiała podlegać oddaleniu, niemniej jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, mocą art. 153 w zw. z art. 193 P.p.s.a., będzie związane oceną prawna i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy ponadto wyjaśnić, że zgodnie z art. 193 zd. 2 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut postawiony wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. W sprawie nie ulega wątpliwości i nie jest sporne, że pismo Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2018 r. należało zakwalifikować jako postanowienie o odmowie podjęcia postępowania zawieszonego postanowieniem tego organu z dnia [...] lutego 2018 r. Bezsprzecznie też postanowienie z dnia [...] czerwca 2018 r. nie zostało doręczone wnoszącej skargę kasacyjną prawidłowo, ponieważ zamiast doręczyć je pełnomocnikowi na adres Biura Gospodarki Mieniem ([...]), wskazany przez niego we wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, doręczono je bezpośrednio do siedziby Urzędu Miasta Rzeszowa. Trafnie więc Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie doszło do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 40 § 2 K.p.a., który stanowi w zd. 1, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawidłowo zatem uchylił zaskarżone postanowienie organu odwoławczego. Istota skargi kasacyjnej wniesionej przez Gminę Miasto Rzeszów sprowadza się natomiast do tego, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w związku z niewątpliwie nieprawidłowym doręczeniem postanowienia Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2018 r., zachodzi konieczność – jak wskazał Sąd pierwszej instancji – ponownego doręczenia tego postanowienia pełnomocnikowi Gminy Miasto Rzeszów. W tym zakresie, to jest w kwestii skutków naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. dla dalszego toku postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny wyraża odmienną oceną prawną od zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Trzeba bowiem podkreślić, że ocena skutków pominięcia pełnomocnika, w każdym przypadku zależy od okoliczności konkretnej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia. W judykaturze prezentowano trafny pogląd, że każda sytuacja naruszenia przez organ administracji obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 125/18 i z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt I GSK 2145/15. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wziąwszy powyższe pod uwagę, należy w pierwszej kolejności odróżnić kwestię wadliwości doręczenia postanowienia od kwestii wejścia tego postanowienia do obrotu prawnego. Doręczenie postanowienia z dnia [...] czerwca 2018 r. z naruszeniem art. 40 § 2 K.p.a. nie powoduje, że postanowienie to nie weszło do obrotu prawnego. Wejście postanowienia do obrotu prawnego, podobnie jak w przypadku decyzji, nie jest uzależnione od prawidłowego – zgodnego z prawem – doręczenia, lecz od samego dokonania czynności doręczenia, która polega na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2259/12. Niepublikowany. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do treści art. 110 K.p.a., który mocą art. 126 K.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowień, wydana i doręczona decyzja wiąże organ administracji od chwili jej doręczenia. Decyzja (postanowienie) wiąże więc organ administracji niezależnie od tego, czy doręczając, organ ten naruszył przepisy postępowania regulujące tryb doręczeń. Dlatego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że wchodzi do obrotu prawnego i wywołuje skutki prawne również decyzja (postanowienie) doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników, jak również decyzja (postanowienie) doręczona jedynie "do wiadomości" (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 453/08 i z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. II OSK 718/12. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Doręczenie decyzji (postanowienia) polegające na skierowaniu jej do podmiotów usytuowanych na zewnątrz organu ma charakter jednorazowy. Nie jest więc dopuszczalne ponowne – prawidłowe - doręczenie w miejsce wcześniejszego wadliwego. Dalej należy zaznaczyć, że przepisy regulujące zasady doręczenia pism w postępowaniu administracyjnym, w tym art. 40 § 2 K.p.a., mają charakter gwarancyjny. Ich celem jest realizacja prawa strony do rzetelnego postępowania, w którym dochodzi do władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o jej prawach lub obowiązkach. Jak już wskazano, ocena skutków naruszenia tych przepisów, musi zatem w każdym przypadku odbywać się z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy. Z akt przedmiotowej sprawy wynika natomiast, że pomimo wadliwego doręczenia strona, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła zażalenie na postanowienia z dnia [...] czerwca 2018 r., podając w nim ten sam adres do doręczeń, co we wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania (Biuro Gospodarki Mieniem, [...]). Postanowienie Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2018 r. ostatecznie zostało więc doręczone na adres podany przez pełnomocnika Gminy Miasto Rzeszów we wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Niewyjaśnioną przez organ odwoławczy okolicznością sprawy pozostaje natomiast, kiedy to doręczenie nastąpiło. Storna zrealizowała przysługujące jej prawo do złożenia środka odwoławczego, a co za tym idzie – do "uruchomienia" administracyjnego toku instancji. Zażalenie, w stosunku do którego stwierdzono uchybienie terminu wniesienia, wniesiono zaś ósmego dnia, licząc od wadliwego doręczenia postanowienia bezpośrednio stronie. Bardzo prawdopodobne jest więc, że zostało ono wniesione z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 141 § 2 K.p.a., liczonego od prawidłowego, faktycznego doręczenia postanowienia pełnomocnikowi strony. W opisanych okolicznościach, przede wszystkim wobec tego, że: 1) postanowienie z dnia [...] czerwca 2018 r. finalnie zostało doręczone stornie w sposób, który umożliwił jej wniesienie środka odwoławczego, 2) Gmina Miasto Rzeszów skorzystała z przysługującego jej prawa wniesienia zażalenia, zaś 3) wniesienie zażalenia nastąpiło jeden dzień po upływie siedmiu dni od wadliwego doręczenia, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazanie, że postanowienie z dnia [...] czerwca 2018 r., powinno zostać ponownie doręczone, nie realizuje we właściwy sposób (najpełniej) prawa strony do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przed dwa różne organu administracji. Powoduje powiem, że organ odwoławczy musiałby stwierdzić niedopuszczalność wniesionego już zażalenia, a następnie, po ponownym doręczeniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2018 r., storna – w celu "uruchomienia" administracyjnego toku instancji - zmuszona byłaby do ponownego złożenia środka odwoławczego od postanowienia, które wszakże już zaskarżyła. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy pełnomocnik Gminy Miasto Rzeszów powinna zatem złożyć wobec organu odwoławczego oświadczenie, kiedy faktycznie doręczono jej postanowienie Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2018 r. Jeżeli nie zrobi tego do czasu zwrotu akt sprawy z odpisem niniejszego wyroku Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Rzeszowie, organ administracji wezwie pełnomocnika do złożenia wyjaśnień w tym zakresie, korzystając z uprawnienia, jakie daje mu art. 50 § 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 140 K.p.a. Jeżeli na podstawie wyjaśnień pełnomocnika poweźmie informację, że postanowienie z dnia [...] czerwca 2018 r. zostało mu faktycznie doręczone po 4 lipca 2018 r., rozpatrzy zażalenie. Jeżeli zaś pełnomocnik nie złoży stosownego wyjaśnienia z własnej inicjatywy lub na wezwanie organu, albo jeżeli okaże się, że doręczenie postanowienia do rąk pełnomocnika nastąpiło w tym samym dniu, co wadliwe doręczenie bezpośrednio stronie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie stwierdzi uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W tym stanie rzeczy, uwzględniwszy, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 in fine P.p.s.a. Sąd nie zasądził na rzecz wnoszącej skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania, ponieważ ani art. 203, ani art. 204 P.p.s.a., nie dają takiej możliwości w przypadku oddalania skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy zaskarżony wyrok odpowiada prawu pomimo błędnego uzasadnienia.