II OSK 2641/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Z. z siedzibą w W. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi kasacyjnej O. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 233/17 w sprawie ze skargi O. z siedzibą w R. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary z tytułu użytkowania obiektu budowlanego postanawia: dopuścić Z. z siedzibą w W. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika Wyrokiem z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 233/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), oddalił skargę O. z siedzibą w R. na postanowienie O. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] kwietnia 2017 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło O. z siedzibą w R.. W piśmie z dnia 5 marca 2020 r. Z. z siedzibą w W. (dalej jako wnioskodawca, Z. lub Związek) wystąpił z wnioskiem o dopuszczenie go do udziału w powyższym postępowaniu sądowoadministracyjnym na etapie rozpoznania skargi kasacyjnej na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. Argumentował, że postępowanie to dotyczy reprezentowania interesu zrzeszonego w tym Związku członka tj. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Ponadto postępowanie odnosi się do swobody prowadzenia działalności gospodarczej w branży telekomunikacyjnej w kontekście prawidłowej wykładni art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) i odpowiedzi na pytanie czy sankcja w postaci kary pieniężnej za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dotyczy także obiektów czy robót budowlanych zrealizowanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Jak wynika z par. 1 ust. 1 Statutu Z. Związek jest pozarządową organizacją związkową, prowadzącą działalność na rzecz przedsiębiorców, stanowiącą dobrowolne ich zrzeszenie. Realizuje on zadania i cele społeczne wymienione w par. 6 ust. 1 Statutu. Mając na uwadze definicję organizacji społecznej z art. 25 § 4 p.p.s.a oraz z art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. wskazano, że Związek spełnia wymagania dla uznania go za taką organizację społeczną i w związku z tym przysługują mu uprawnienia z art. 33 § 2 p.p.s.a. Podkreślono, że warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym stosownie do art. 33 § 2 pkt 2 p.p.s.a. jest: posiadanie statusu organizacji społecznej, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a. występującej w sprawach innych osób a przy tym sprawa sądowoadministracyjna dotyczy zakresu statutowej działalności danej organizacji. Związek podnosi, że jego statutowymi celami są m.in.: reprezentowanie interesów zrzeszonych członków wobec organów władzy oraz ochrona ich praw i wolności gospodarczej (par. 6 ust. 1 Statutu), prezentowanie organom władzy stanowiska Związku w kwestiach dotyczących działalności gospodarczej Przedsiębiorców (par. 6 ust. 2 pkt 3 Statutu). Wobec tego wniosek o dopuszczenie jest uzasadniony jego celami statutowymi. Reprezentuje on interes zrzeszonego członka prezentując organom władzy sądowniczej stanowisko Związku w kwestii dotyczącej działalności gospodarczej tego i innych Przedsiębiorców, a także w kwestii, której przesądzenie może ograniczać wolność prowadzenia działalności gospodarczej w branży telekomunikacyjnej. Wnioskodwaca zaznaczył, że ustalenie przez orzecznictwo rozumienia określonego przepisu wpłynie na wolność prowadzenia działalności gospodarczej. Przyjęty w judykaturze sposób rozumienia przepisów prawa może tę wolność ograniczać, a celem statutowym Z. jest ochrona praw przedsiębiorców i wolności gospodarczej. Ponadto istnieje merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania sądowo-administracyjnego z celami i zakresem działania Z.. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena w kontekście sformułowanych w skardze kasacyjnej podstaw kontroli legalności przeprowadzonej przez WSA w Opolu decyzji administracyjnych PINB w O. oraz WINB w O.. Decyzje te dotyczą pośrednio oceny legalności dokonania instalacji urządzeń telekomunikacyjnych w postaci dwóch antenowych konstrukcji wsporczych o wysokości poniżej 3m wraz z instalacją radiokomunikacyjną na nich umiejscowioną bez uzyskania pozwolenia na budowę, czy dokonania zgłoszenia robót budowlanych a bezpośrednio możliwości nałożenia kary pieniężnej za przystąpienie do użytkowania efektu ww. robót budowlanych zrealizowanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, o ile przyjąć, że takowe pozwolenie czy zgłoszenie było wymagane. Jak wynika z dołączonej do wniosku opinii prawnej autorstwa prof. dr hab. M. W. oraz W. J. opinia powstała w związku z praktyką orzeczniczą organów nadzoru budowlanego w zakresie nakładania kar pieniężnych na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane na podmioty realizujące inwestycje w zakresie sieci radiokomunikacyjnych. Aspekt ochrony praw przedsiębiorców i wolności gospodarczej wypełnia zasadniczy cel statutowy Z. a tym samym przemawia za koniecznością udziału Związku w niniejszym postępowaniu. Za dopuszczeniem Związku do udziału w niniejszym postępowaniu przemawia także interes społeczny. Żadna ze stron występujących w postępowaniu nie jest wyrazicielem interesu społecznego w postaci zbiorowego interesu konsumentów usług telekomunikacyjnych, mających prawo do korzystania z wysokiej jakości usług telekomunikacyjnych, których świadczenie nie jest możliwe bez realizacji stacji bazowych telefonii komórkowej. Inwestycja, której dotyczy przedmiotowe postępowanie sądowo-administracyjne zalicza się do inwestycji celu publicznego, za realizacją której przemawia aspekt społeczno-gospodarczy. Inwestycja ta realizuje potrzebę interesu publicznego w zakresie dostępu do usług telekomunikacyjnych, w tym zapewnienia dostępu do informacji oraz szerokopasmowego dostępu do sieci internet, a w przyszłości możliwości korzystania z usług jakie zapewni możliwość funkcjonowania sieci 5G. W interesie społecznym jest realizacja konstytucyjnej zasady działania organów administracji publicznej w granicach prawa i w formach wskazanych przez prawo oraz nienaruszanie praw przedsiębiorców, w tym fundamentalnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej. W państwie prawa nie może bowiem dochodzić do sytuacji, gdy w zbliżonym stanie faktycznym organy na podstawie tych samych przepisów prawa wydają sprzeczne ze sobą rozstrzygnięcia, które nakładają na przedsiębiorców kary administracyjne o charakterze represyjnym za użytkowanie inwestycji, które zgodnie z inną linią orzeczniczą nie wymagają dla swej realizacji ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia robót budowlanych, a tym samym nie wymagają dla ich użytkowania zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych ani tym bardziej pozwolenia na użytkowanie. Prowadzi to do tego, że na inwestorów prowadzących tego samego rodzaju inwestycje nakłada się kary pieniężne za ich użytkowanie albo inwestycje te funkcjonują bez żadnych zastrzeżeń ze strony organów nadzoru budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 32 p.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Zasadniczo zatem spór o legalność działań organów administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczy organu i skarżącego. Możliwość rozszerzenia tego podstawowego układu podmiotowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprowadza art. 33 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie. Należy zaznaczyć, że poszerzenie przyjętego układu podmiotowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym przez przyznanie prawa do udziału w tym postępowaniu innym podmiotom niż skarżący i organ administracji publicznej prowadzi do ingerencji w prawa podmiotowe stron danego postępowania, dlatego jakakolwiek rozszerzająca wykładnia wskazanego przepisu jest niedopuszczalna. Wymóg art. 33 § 2 p.p.s.a. dotyczący "statutowej działalności" organizacji społecznej, konieczny dla ustalenia, iż działalność ta dotyczy interesów prawnych innych osób, winien się mieścić w zakresie celów statutowych i powinien być on interpretowany ściśle, co oznacza, że działalności takiej nie można domniemywać z ogólnych zapisów określających cel stowarzyszenia (por. post. NSA z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt II OZ 864/12, Lex nr 1270309). Podkreśla się przy tym, że na gruncie art. 33 § 2 p.p.s.a. nie wystarczy samo proste zestawienie zakresu działalności statutowej organizacji społecznej z przedmiotem sprawy administracyjnej. Organizacja nie ma bowiem zapewnionego z mocy prawa udziału w postępowaniu przed sądem dotyczącym innej osoby, ale może brać udział w postępowaniu, oczywiście w zakresie swojej działalności statutowej, w przypadkach określonych w ustawie - tak przepis art. 9 p.p.s.a. Art. 198 Konstytucji przesądza, że jest to kontrola oparta na obiektywnym kryterium zgodności z przepisami prawa. Organizacja społeczna może zatem zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jeżeli jej udział ma na celu ochronę obiektywnego porządku prawnego (por. post. NSA z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II OZ 662/14, Lex nr 1495318, postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09, ONSAiWSA 2010, Nr 2, poz. 23 oraz B. Adamiak, Glosa do ww. post. NSA, OSAP 2011, z. 11, poz. 108). W świetle art. 33 § 2 P.p.s.a. każdy cel działania określony w statucie nadanym czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania sądowego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Celem wymienionym w statucie (regulaminie) organizacji, uzasadniającym dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowym może być nie tylko obrona indywidualnych interesów i praw swoich członków, ale także na przykład propagowanie określonej działalności czy pewnych idei, ochrona wartości materialnych i niematerialnych, zapobieganie niekorzystnym zjawiskom społecznym lub ekonomicznym. Organizacja społeczna może działać na rzecz jednej ze stron, wzmacniając jej pozycję w postępowaniu, a może też nie wiązać swoich czynności procesowych z interesami żadnej ze stron, mając na uwadze tylko zachowanie wymagań interesu społecznego. Wobec powyższego w pierwszej kolejności, Sąd, rozpoznając wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, bada, czy sprawa, do której zgłosiła udział organizacja społeczna, dotyczy zakresu jej statutowej działalności oraz czy realizuje w ten sposób interes społeczny. Te przesłanki winny stanowić podstawę rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie dopuszczenia do udziału w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a., według której sąd administracyjny byłby zobowiązany do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności (por. postanowienie NSA z 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09). Decydujące dla oceny wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej jest bowiem wykazanie nie tylko tego, że sprawa dotyczy jej statutowej działalności, ale okoliczności, że za udziałem tym przemawia interes społeczny. Rozpoznając wniosek złożony w przedmiotowej sprawie w kontekście wyżej wskazanych warunków dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie uznać należy, że za udziałem Z. z siedzibą w W. przemawia interes społeczny jak i fakt, że przedmiot niniejszego postępowania dotyczy jego statutowej działalności. Rozpoznawana sprawa dotyczy ustalenia podstaw prawnych do nałożenia na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) na podmiot prowadzący działalność gospodarczą z zakresu telekomunikacji kary administracyjnej za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej. Zatem jest to podmiot, który prowadząc działalność gospodarczą z zakresu telekomunikacji napotkał w obowiązującym porządku prawnym regulacje prawne, które w istotny sposób wpływają na jego prawa i obowiązki. Wpływ ten sprowadza się do tego, że w ustalonym w sprawie stanie faktycznym, w zależności od przyjętej wykładni przepisów strona będzie miała obowiązek uiszczenia kary administracyjnej za nielegalne użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej bądź taki obowiązek nie zostanie na nią nałożony. Ewidentnie więc rozstrzygnięcie sprawy będzie wiązało się z prowadzoną działalnością gospodarczą z zakresu telekomunikacji. Wykładnia dopuszczająca nałożenie kary doprowadzi do ograniczenia przez podmiot prowadzonej działalności z zakresu telekomunikacji bowiem podmiot prowadzący taką działalność aby uniknąć potencjalnej kary, planując wykonanie stacji bazowej telefonii komórkowej, będzie musiał podejmować działania i zaangażować środki aby uzyskać pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Zatem wynik sprawy spowoduje nałożenie na podmiot prowadzący działalność z zakresu telekomunikacji nowe obowiązki, które należy uznać za ograniczenie wolności prowadzenia tej działalności gospodarczej. Zgodnie z § 6 ust. 1 Statutu Związku (przyjętego uchwałą Zarządu z dnia 20 czerwca 2018 r.) celem i zadaniem Związku jest reprezentowanie interesów zrzeszonych Członków wobec organów władzy i administracji rządowej oraz organów samorządu terytorialnego, jak również organów Unii Europejskiej oraz ochrona ich praw i wolności gospodarczej. Z tego wynika jednoznacznie, że skoro P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. jest członkiem tego Związku, to w sprawie, której wynik dotyczy praw i obowiązków związanych z prowadzoną przez ten podmiot działalnością gospodarczą w zakresie telekomunikacji, w tym może doprowadzić do ograniczenia tych praw i wolności, to statutowo uzasadniony jest udział Związku w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pozwoli to na reprezentowanie interesu zrzeszonego Członka wobec organów sądowniczych oraz organów nadzoru budowlanego z uwagi na fakt, że przedmiot postępowania dotyczy praw i wolności gospodarczej z zakresu działalności telekomunikacyjnej. Także dalsze § 6 ust. 2 pkt 3 Statutu wskazuje na to, że cele statutowe Związku przemawiają za dopuszczeniem go do udziału w niniejszej sprawie. Stanowi on, że Związek realizuje swoje cele i zadania poprzez prezentowanie organom władzy i administracji publicznej lub organizacjom politycznym i społecznym opinii i stanowiska Związku w kwestiach dotyczących działalności gospodarczej przedsiębiorców. Związek wraz z wnioskiem o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym przedłożył sporządzoną na jego zlecenie opinię prawną autorstwa prof. dr hab. M. W. oraz W. J. dotyczącą dopuszczalności nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w sytuacji zrealizowania obiektów bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, w której przedstawiono zdanie na temat dopuszczalnej interpretacji art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Związek wyraził swoje stanowisko odnośnie do wykładni ww. przepisu, co stanowi przedmiot rozpatrywanej obecnie przez NSA sprawy sądowoadministracyjnej. Działanie to wynika z celów statutowych Związku i zostało obliczone na wsparcie argumentacji za przyjęciem, że nałożenie kary administracyjnej na podmiot realizujący stację bazową telefonii komórkowej w warunkach samowoli budowlanej nie jest dopuszczalne na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Ponadto podzielić należy stanowisko Związku zawarte we wniosku o dopuszczenie do udziału, że za dopuszczeniem go do udziału w niniejszym postępowaniu przemawia również interes społeczny. W interesie społecznym jest zapewnienie społeczeństwu prawidłowego i nie zakłóconego dostępu do szeroko pojętych usług telekomunikacyjnych (telefonia komórkowa, szerokopasmowy internet, przygotowanie do wprowadzenia sieci 5G) co wiąże się z koniecznością modernizacji, rozbudowy istniejącej oraz budową nowej infrastruktury telekomunikacyjnej, której podstawowym elementem są stacje bazowe. Nałożenie kolejnych obowiązków na podmioty prowadzące taką działalność może doprowadzić do ograniczenia zakresu tej działalności a w konsekwencji dostęp do oferowanych społeczeństwu usług telekomunikacyjnych może zostać ograniczony. W interesie społecznym leży także ustalenie jednolitej wykładni obowiązujących przepisów prawa, które regulują obowiązki prowadzących działalność telekomunikacyjną. Podmioty gospodarcze muszą przestrzegać obowiązujących przepisów prawa a zatem muszą wiedzieć jakie są ich prawa i obowiązki. Jeśli obowiązujące przepisy w identycznych okolicznościach są interpretowane odmiennie to powoduje to niepewność podmiotów prowadzących działalność gospodarczą odnośnie przysługujących im praw i obowiązków. Dlatego ustalenie jednoznacznej wykładni przepisu, który dotychczas był interpretowany odmiennie jest w interesie społecznym tychże podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. W niniejszej sprawie NSA postanowieniem z dnia 20 września 2019 r. przekazał do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów NSA zagadnienie prawne o treści: "Czy przewidziana w art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.) sankcja w postaci kary pieniężnej za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dotyczy także obiektów zrealizowanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia". W związku z tym w interesie wszystkich podmiotów prowadzących działalność telekomunikacyjną (określona grupa społeczna) jest wiedzieć jak przepis ten należy rozumieć i stosować w realiach prowadzonej przez nie działalności gospodarczej. Udział Z. z siedzibą w W. w niniejszej sprawie jest uzasadniony interesem społecznym bowiem pozwoli na zaprezentowanie w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowiska Związku w kwestii dopuszczalności nakładania kary z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, na podmioty prowadzące działalność telekomunikacyjną. Interes społeczny nie jest synonimem interesu prawnego, a zatem nie jest konieczne, aby organizacja społeczna lub jej członkowie posiadali interes prawny. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1512/11, interes społeczny to nie tylko interes społeczności lokalnej, ale również interes państwa, obywateli jako całej zbiorowości oraz ich poszczególnych grup. W interesie społecznym jest, aby organizacje społeczne czuwały nad legalnym przebiegiem postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych dotyczących kwestii, które w sposób istotny mogą wpłynąć na zakres obowiązków przedsiębiorców z branży telekomunikacyjnej a przez to na rozwój telekomunikacji w Polsce. Za takie należy uznać postępowanie w przedmiotowej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Związek spełnia ww. przesłankę, bowiem jego udział w niniejszym postępowaniu sprzyjać może sądowej kontroli w zakresie wydania decyzji przez organ administracji przy uwzględnieniu argumentacji czynnika społecznego. Wobec powyższego należy uznać, że przesłanki dopuszczenia Związku jako organizacji społecznej (pozarządowa organizacja związkowa, prowadząca działalność na rzecz przedsiębiorców, stanowiąca ich dobrowolne zrzeszenie - § 1 ust. 1 Statutu) do udziału w postępowaniu na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. zostały spełnione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.