II SA/Wa 903/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Tomasz Szmydt, , Sylwia Mikuła, Protokolant specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2019 r. poz. 303), odmówił E. S. przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, rodzicielskie świadczenie uzupełniające być przyznane matce gdy: urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci; zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskie i posiada po ukończeniu 16 roku życia centrum interesów osobistych lub gospodarczych (ośrodek interesów życiowych), o którym mowa w art. 3 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przez okres co najmniej 10 lat; jest obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej lub posiadającym prawo pobytu lub prawo stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelem państw członkowskich Unii Europejskiej, państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej lub cudzoziemcem legalnie przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; osiągnęła wiek 60 lat; nie posiada dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania; nie jest uprawniona do emerytury lub renty w wysokości co najmniej najniższej emerytury. Podał, że do przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że pojęcie niezbędnych środków utrzymania, jako przesłanka do przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, nie jest zdefiniowane w powołanej ustawie. W celu ustalenia tego kryterium należy posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od dnia 1 marca 2019 r. wynosi 1.100 zł brutto, tj. 935,00 zł netto. W toku postępowania organ ustalił, że dochód E. S., o którym mowa w art. 2 pkt 2 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym wynosi 1.359,85 zł netto i jest wyższy od kwoty najniższej emerytury netto. Wykazany dochód może nie zaspakaja wszystkich potrzeb życiowych, jednak trudno uznać, że nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych, a zatem, że strona pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. W związku z powyższym brak jest podstaw do przyznania żądanego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. S. zakwestionowała decyzję z dnia [...] marca 2019 r. uznając ją za krzywdzącą i wniosła o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, poprzez błędną jego wykładnię, a w szczególności, że osiągane dochody zapewniają jej niezbędne środki utrzymania w sytuacji gdy organ nie zbadał jakie są wydatki związane z utrzymaniem, co miało istotny wpływ na wynik postępowania oraz posłużenie się kryterium dochodowym niewynikającym z przepisów prawa, 2. przepisów postępowania, tj. art. 6 i art. 7 i art. 10 K.p.a. w zw. z art. 77, art. 80 i art. 81 K.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 tej ustawy, poprzez nieprzeprowadzenie postępowania celem ustalenia wysokości kosztów jakie strona ponosi na niezbędne utrzymanie i brak wyjaśnienia kryterium niezbędnego utrzymania i zastosowanie kryterium nieopartego o przepis prawa. Skarżąca wskazała na brak podstaw prawnych dla przyjęcia i uznania kryterium dochodowego jakim posługuje się organ, tj. kwoty 935 zł netto z odniesieniem się do najniższej emerytury. Zwróciła uwagę, że ustawa w ogóle nie posługuje się pojęciem kryterium posiadanych środków na utrzymanie. Organ powinien samodzielnie z odniesieniem do konkretnej strony w każdej indywidualnej sprawie, ustalić w toku postępowania niezbędne koszty utrzymania. Podała, że zgodnie z art. 7 § 1 i § 2 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, żądane świadczenie ma wynosić nie więcej niż najniższa emerytura, a jeżeli strona otrzymuje emeryturę w kwocie niższej od najniższego świadczeniem uzupełniającym organ ma ją do tej wartości wyrównać. Skoro zatem skarżąca pobiera emeryturę w kwocie 566,85 zł to powinna otrzymać uzupełnienie do kwoty 1.100 zł. Podała, ze zarówno powołana ustawa, jak i ustawa o emeryturach i rentach z FUS nie zabrania podejmowania pracy przez emerytów. Zapewnienie warunków do egzystencji przy świadczeniu najniższym, tj. 1.100 zł brutto będzie wymagało podjęcia pracy lub znalezienia innego źródła dochodu. Dopóki więc zarobki emeryta nie przekroczą 70% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia świadczenia wypłacane są w pełnej wysokości. Takie powinno być podejście do świadczenia uzupełniającego. Odmienne zapatrywanie powoduje powstanie rażącej niesprawiedliwości i nierówności w stosunku do osób jak skarżąca. Podkreśliła, że organ ustalił jedynie kwestię dochodową zapominając, iż powinna ona być skorelowana z niezbędnymi kosztami utrzymania (żywność, mieszkanie , zdrowie, a ponadto ubranie i czystość). Wskazała na trudną sytuację materialną, zaznaczając, że obecnie wynajmuje mieszkanie, za który opłaca czynsz w kwocie 1.000 zł i ponosi koszty związane z zakupem leków i żywności, które wynoszą kilkaset złotych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skarżącej ustawa o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym nie przewiduje badania kosztów utrzymania osoby ubiegającej się o to świadczenie. Ustawodawca wyraźnie wskazał, że jedynym kryterium jest dochodowość objęta podatkiem od osób fizycznych, koszty utrzymania nie mają tu żadnego znaczenia. Pismem z dnia 27 maja 2019 r. skarżąca poparła skargę oraz ustosunkowała się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Natomiast w myśl art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325); zwanej dalej jako P.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 3 ust. 1 u.r.s.u., zgodnie z którym świadczenie może być przyznane matce, która urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci lub ojcu, który wychował co najmniej czworo dzieci, w przypadku śmierci matki dzieci albo porzucenia dzieci przez matkę lub w przypadku długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci przez matkę. Świadczenie może być przyznane osobom, o których mowa w ust. 1, zamieszkującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i posiadającym po ukończeniu 16. roku życia centrum interesów osobistych lub gospodarczych (ośrodek interesów życiowych), o którym mowa w art. 3 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 10 lat, jeżeli są: obywatelami Rzeczypospolitej Polskiej lub posiadającymi prawo pobytu lub prawo stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelami państw członkowskich Unii Europejskiej, państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, lub cudzoziemcami legalnie przebywającymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 2). Świadczenie może być przyznane matce po osiągnięciu wieku 60 lat albo ojcu po osiągnięciu wieku 65 lat, w przypadku gdy nie posiada dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania (ust. 3). Świadczenie przysługuje pod warunkiem zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w trakcie jego pobierania (ust. 4). Natomiast w myśl ust. 5 art. 3 u.r.s.u. organ, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2, może odmówić przyznania świadczenia: osobie, którą sąd pozbawił władzy rodzicielskiej lub której sąd ograniczył władzę rodzicielską przez umieszczenie dziecka lub dzieci w pieczy zastępczej lub w przypadku długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci. Z treści przedmiotowego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, osoba musi urodzić i wychować lub wychować co najmniej czworo dzieci, po drugie, uprawniony musi posiadać określony związek z krajem, po trzecie, ubiegający się o to świadczenie musi osiągnąć określony wiek oraz po czwarte, osoba ta nie posiada dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania, przy czym nie jest uprawniona do emerytury lub renty w wysokości co najmniej najniższej emerytury. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Z brzmienia art. 3 powołanej ustawy wynika, że jest to przepis, na podstawie którego właściwy w sprawie organ wydaje decyzję, kierując się uznaniem administracyjnym. Określenie, że osoba ubiegająca się o świadczenie musi urodzić i wychować lub wychować co najmniej czworo dzieci, należy do oceny organu, który okoliczności danej sprawy musi poddać wnikliwej analizie, indywidualizując każdy rozpatrywany przypadek. To jednak podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie powinien wskazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że E. S. urodziła i wychowała czwórkę dzieci, tj. A. S., J. S., P. S., P.S., poza tym jako rodzic zastępczy wychowała M. S. Ponadto jak wynika z akt sprawy skarżąca otrzymuje emeryturę w wysokości 556,46 zł netto (631,28 zł brutto) oraz wynagrodzenie za pracę w kwocie 803,39 zł netto (1.125,00 zł brutto), a zatem jej łączny miesięczny dochód wynosi 1.359,85 zł netto (1.726,28 zł brutto). Należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 ust. 9 u.r.s.u. organ odmawia przyznania świadczenia jeśli osoba posiada uprawnienie do emerytury lub renty w wysokości co najmniej najniższej emerytury. Skarżąca pobiera emeryturę w wysokości niższej niż minimalna, a zatem organ prawidłowo przyjął, iż nie mógł na tej podstawie odmówić przyznania świadczenia. W ocenie Sądu w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 3 ust. 3 u.r.s.u., gdyż skarżąca posiada dochód zapewniający niezbędne środki utrzymania. Po pierwsze, zgodnie z art. 2 pkt 2 lit. a u.r.s.u. za dochód rozumie się przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w ustawie o PIT, a zatem również otrzymywane wynagrodzenie za pracę. Organ oceniając sytuację dochodową wnioskodawcy powinien zatem oprócz świadczenia emerytalno-rentowego uwzględnić również inne dochody, np. z tytuły wykonywanej pracy zarobkowej. W związku z tym organ prawidłowo przyjął, że do oceny czy skarżąca posiada dochód zapewniający jej niezbędne środki utrzymania, konieczne jest także uwzględnienie wynagrodzenia za jej pracę. Po wtóre, trzeba zwrócić uwagę na przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania systemowe. Analogicznym pojęciem "niezbędnych środków utrzymania" prawodawca posłużył się w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Na gruncie bogatego orzecznictwa sądów ugruntował się pogląd, iż niezdefiniowane w ustawie emerytalnej pojęcie "braku niezbędnych środków utrzymania" należy oceniać porównując sytuację materialną ubiegającego się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne. Wówczas bowiem ocena sytuacji materialnej takiej osoby przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Uznaje się, że najniższe świadczenie przyznane w trybie zwykłym, umożliwia zaspokojenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby. Chodzi przy tym o potrzeby natury podstawowej, które swym zakresem mogą znacznie odbiegać od potrzeb w szerszym znaczeniu (przykładowo wyroki WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 412/14 publik. Lex nr 1476581, z dnia 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 126/17 – publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, iż bez umotywowanych racji nie należy tożsamych sformułowań w dwóch aktach prawnych nadawać różnych znaczeń (przykładowo wyrok z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2440/16 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Po trzecie, ustawodawca w uzasadnieniu projektu do ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym wskazał, iż: "Będzie to świadczenie nieskładkowe (pozaubezpieczeniowe) o specjalnym charakterze, które jedynie uzupełniająco lub zastępczo będzie powiązane z ryzykiem starości. (...) Świadczenie to będzie miało za zadanie przeciwdziałać ubóstwu tej grupy osób i nie będzie związane z wcześniejszym opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. (...) Świadczenie może być przyznane osobie spełniającej powyższe kryteria, która: (...), 2. nie posiada dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania albo ma prawo do emerytury lub renty w wysokości niższej niż wysokość najniższej emerytury". Z powyższego wynika, iż wolą ustawodawcy było odniesienie znaczenia "niezbędnych środków utrzymania do kwoty najniższej emerytury. To z kolei oznacza, iż do zasad przyznawania w drodze decyzji uznaniowej rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego nie można stosować reguł ogólnych dotyczących przyznawania emeryt w trybie zwykłym, w tym przepisów zezwalających na "dorabianie" do niskiego świadczenia emerytalnego. Zauważyć zatem należy, że dochód netto uzyskiwany przez skarżącą jest wyższy od najniższej emerytury (od [...] marca 2019 r. – 1.100 zł brutto, 935 zł netto). Na marginesie należy stwierdzić, iż wskazany dochód jest też wyższy od minimum egzystencji na jedną osobę w gospodarstwie rodziny, której członkowie ze względu na wiek nie są aktywni zawodowo, które w 2018 r. wynosiło 560,01 zł oraz od minimum socjalnego na jedną osobę w tzw. gospodarstwie emeryckim w 2018 r., które wynosiło 1.151,97 (informacja zaczerpnięta z danych dostępnych na stronie Głównego Urzędu Statystycznego). Z tych względów organ prawidłowo ocenił, że dochody skarżącej w wysokości 1.359,85 zł netto zapewniają jej niezbędne środki utrzymania. Wymaga zauważenia, że przedmiotowe świadczenie nie jest świadczeniem o charakterze socjalnym, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione. Zatem organ oceniając czy dochody skarżącej zapewniają jej niezbędne środki utrzymania, nie miał obowiązku weryfikacji konkretnej sytuacji, a zwłaszcza wydatków i ich wysokości oraz zasadności, a jedynie w oparciu o obiektywne kryteria powinien przeanalizować czy dochody w takiej wysokości są w stanie zapewnić przeciętnej osobie niezbędne środki utrzymania, co też w niniejszej sprawie uczynił. Takim obiektywnym kryterium jest kwota najniższego świadczenia emerytalnego. W związku z powyższym zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 3 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 2 u.r.s.u. poprzez to, że organ nie zbadał jakie są wydatki skarżącej związane z utrzymaniem, co miało istotny wypływ na wynik postępowania oraz posłużenie się kryterium dochodowym nie wynikającym z przepisów prawa, jest chybiony. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7 i art. 10 K.p.a. w zw. z art. 77, art. 80 i art. 81 K.p.a. należy zauważyć, że organ w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. W sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz dokonał oceny dowodów z zachowaniem reguł określonych w K.p.a. nie przekraczając przy tym granic uznania administracyjnego. Ponadto w wystarczający sposób uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Sąd nie dopatrzył się również w działaniu organu naruszenia zasady praworządności. Organ bowiem działał w granicach powierzonych mu kompetencji i wydał decyzję w oparciu przepisy ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Skarżąca nie wskazała jakich czynności procesowych nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć stwierdzone uchybienie. Dopiero zaś wykazanie, że naruszenie przez organ administracji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu uniemożliwiło jej podjęcie konkretnej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 K.p.a. Tym samym, za niezasadne należy uznać zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia tych przepisów proceduralnych. W ocenie Sądu, biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zasadnie odmówił skarżącej przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, a zatem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.