II SA/Ke 216/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 15.02.2006 r. wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności A. B. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, która to niepełnosprawność istnieje od urodzenia. Decyzją z dnia 7.11.2018 r. C. D. zostało przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad niepełnosprawną siostrą A. B. na okres zasiłkowy 2018/2019, tj. od 1.11.2018 do 31.10.2019r. Pismem z dnia 30.08.2019r., skierowanym do organu I instancji, C. D. wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad siostrą A. B. Następnie wnioskodawczyni oświadczyła do protokołu, że sama nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a krewni jej siostry A. B. to matka, ojciec i siostra (35 lat). Rodzice nie byli nigdy pozbawieni praw rodzicielskich i nie posiadają orzeczeń o znacznym stopniu niepełnosprawności. [...] pobiera na córkę [...] (która też jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym) świadczenie pielęgnacyjne, a na A. B. nie ma ustanowionej opieki prawnej. A. B. jest panną, nie zawierała związku małżeńskiego i nie ma dzieci. Decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił przyznania C. D. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą A. B. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek o uchylenie specjalnego zasiłku opiekuńczego został złożony przez C. D. dopiero po przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o przyznaniu C. D. specjalnego zasiłku opiekuńczego nad siostrą uznano za okoliczność będącą negatywną przesłanką do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazaną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b i pkt 5 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Stronie nie przysługuje wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1a, gdyż nie zostały spełnione łącznie warunki wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy – co jest wymagane do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego siostrze osoby wymagającej opieki, a więc osobie, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4, innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu zobowiązanej do alimentacji. W prowadzonym postępowaniu ustalono bowiem, że rodzice osoby niepełnosprawnej żyją, nie byli pozbawieni praw rodzicielskich, nie są małoletni i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odwołanie od ww. decyzji wniosła C.D., zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a, art. 27 ust. 5 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 5 ustawy. SKO, utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, przytoczyło art. 17 ust. 1 ustawy, podkreślając zarazem, że samo spełnienie warunków przewidzianych w tym przepisie nie jest wystarczające do uznania, że wnioskodawcy przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. W tym zakresie powołano się na art. 17 ust. 5 ustawy, który określa w sposób wyczerpujący negatywne przesłanki przyznania tego świadczenia i wskazano, że C. D. uprawniona jest do specjalnego zasiłku opiekuńczego – na podstawie decyzji z dnia 7.11.2018 r. (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy). Zgodnie zaś z art. 27 ust. 5 pkt 2 i pkt 5 ustawy, w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. SKO uznało, że C. D. dokonała wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego dla niej i jednocześnie rezygnuje z pobieranego dotychczas specjalnego zasiłku opiekuńczego z chwilą przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym organ I instancji nie miał racji odmawiając stronie świadczenia pielęgnacyjnego z powodu uprzedniego przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednak, w ocenie SKO, zaistniała druga przesłanka powodująca konieczność odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, wynikająca z art. 17 ust. 1a ustawy, a to wobec okoliczności, że A. B. ma osoby spokrewnione w pierwszym stopniu - rodziców. Powołując się na art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej Krio), wskazano, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wówczas, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Z unormowaniami tymi koresponduje art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy - które jednoznacznie wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji - według kolejności tego zobowiązania. W rezultacie to w pierwszej kolejności na rodzicach A. B. (którzy nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności i nie zostali pozbawieni praw rodzicielskich) ciąży obowiązek alimentacyjny. C. D. mogłoby zostać przyznane żądane świadczenie, gdyby nie było innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, bądź gdyby legitymowały się one orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, lecz sytuacja taka nie zaistniała – co przesądza o zasadności zakwestionowanej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła C. D., zarzucając SKO naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1a ustawy i niezasadne uznanie, że siostra niepełnosprawnej A. B. nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem nad nią osobistej opieki z uwagi na fakt, iż zobowiązani w pierwszej kolejności rodzice skarżącej żyją i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem strony organ II instancji błędnie uznał, że rodzice niepełnosprawnej, którzy nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zobowiązani są do sprawowania osobistej opieki nad (niepełnosprawną) córką. W niniejszej sprawie wystąpiły inne okoliczności, które uniemożliwiają rodzicom opiekę nad córką, w związku z czym zaktualizował się w tym zakresie obowiązek alimentacyjny siostry C. D., a co za tym idzie – również prawo do ustalenia na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skarżąca powołała się m.in. na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 21.06.2017 r. o sygn. akt I OSK 829/16, z którego wynika, że w sytuacji jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, dokonując wykładni przepisów ustawy należy mieć na względzie cel ww. regulacji – przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. W art. 17 ust. 4 ustawy znajduje się nawiązanie do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Krio. Nie można zatem pominąć również treści art. 132 Krio. W tym kontekście twierdzenie, że rodzice A. B. mogą zająć się niepełnosprawną córką stanowi rażące uchybienie organu i narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną. Ponadto, jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2015 r. o sygn. akt I OSK 1230/14 wyłączenie przez ustawodawcę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie spełniającej kryteria z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy w sytuacji, gdy osoba wymieniona w art. 17 ust. 1a pkt 1 tej ustawy nie może takiej opieki sprawować, narusza konstytucyjne zasady równości, sprawiedliwości społecznej i ochrony rodziny. Fakt, że stan zdrowia rodzica (art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy) osoby wymagającej opieki uniemożliwia mu sprawowanie tej opieki nie musi być wykazany orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, lecz może być wykazany również innymi dowodami. Wymóg przedłożenia takiego orzeczenia nie wynika z treści ustawy, a zatem przyjąć należy, że w tym zakresie znajdują zastosowanie przepisy Kpa dotyczące postępowania dowodowego, w szczególności art. 75 § 1 Kpa, który przewiduje, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i uniemożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP), co wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2017 r. o sygn. akt III SA/Gd 901/17. Skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie – w której ojciec niepełnosprawnej A. B. ma ustalone prawo do zasiłku przedemerytalnego, a matka opiekuje się drugą niepełnosprawną córką [...] i pobiera świadczenie pielęgnacyjne – ubieganie się o ustalenie na ich rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest de facto niemożliwe. W rezultacie, literalna wykładnia omawianych przepisów prowadzi do pozbawienia osób faktycznie sprawujących opiekę nad niepełnosprawną osobą (które chcą i potrafią ją wykonywać), a zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności (siostra), prawa do przedmiotowego świadczenia – co narusza konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO i ustalenie na rzecz C. D. świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 sierpnia 2019 r., a także zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. W pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Skarżąca wniosek taki zgłosiła w skardze, zaś SKO we wskazanym terminie nie zażądało przeprowadzenia rozprawy, w związku z czym Sąd rozpatrzył sprawę w trybie uproszczonym. Prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, z którego wynika, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy winien być wykładany w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwu świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Aby wybór ustawowo zagwarantowany stronie, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. III SA/Gd 733/19). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W niniejszym przypadku bezspornym jest, że osoba wymagająca opieki, tj. A. B., legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, która to niepełnosprawność istnieje od urodzenia, zaś wnioskodawczyni C. D. jest siostrą A. B. Stosownie do treści art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone w orzeczeniach sądów administracyjnych przywołanych przez skarżącą. Wynika z niego, że przy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy należy mieć na względzie cel regulacji zawartej w tych przepisach, a także treść art. 132 Krio, zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W konsekwencji wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Wykładnia taka, co potwierdza także uważna lektura przywołanych w skardze orzeczeń, odnosi się jednak do sytuacji, gdy z rozmaitych powodów rodzice osoby wymagającej opieki faktycznie nie są w stanie tej opieki sprawować – np. z uwagi na podeszły wiek, zły stan zdrowia, brak jakiejkolwiek więzi z osobą wymagającą opieki czy pobyt za granicą. W niniejszym przypadku tego rodzaju stan nie został wykazany. Jak ustalił organ w toku postępowania, rodzice A. B. żyją, nie zostali pozbawieni praw rodzicielskich i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ani w toku postępowania, ani też w skardze skierowanej do Sądu, nie powoływano się na żadne inne okoliczności, które wyłączałyby możliwość sprawowania opieki przez w/w, co, w świetle art. 132 Krio, aktualizowałoby obowiązek alimentacyjny po stronie skarżącej. W skardze podniesiono jedynie, że ojciec niepełnosprawnej A. B. ma ustalone prawo do zasiłku przedemerytalnego, a matka opiekuje się drugą niepełnosprawną córką [...] (która – jak wynika z akt sprawy – zajmuje wspólny pokój z A. B. ) i pobiera świadczenie pielęgnacyjne. Nie są to jednak takie okoliczności, które – zgodnie z tym, co wyżej podniesiono – powodowałyby wyłączenie możliwości sprawowania opieki nad córką, a co najwyżej mogą stanowić negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy. Ta okoliczność jednak sama w sobie nie aktualizuje możliwości ubiegania się o to świadczenie przez osobę, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. W tym celu należałoby wykazać, że – zgodnie z brzmieniem art. 132 Krio – rodzice A. B. nie są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub uzyskanie od nich na czas potrzebnych uprawnionej środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Trzeba podkreślić, że zasada prawdy obiektywnej nakłada co prawda na organ obowiązek prowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale nie zwalnia z inicjatywy dowodowej strony postępowania, o czym świadczy aktualne brzmienie art. 7 Kpa. Brak wskazania (także w skardze) na jakiekolwiek okoliczności mogące świadczyć o spełnieniu w/w przesłanek pozwala na przyjęcie, że organ odwoławczy zasadnie uznał, iż – w świetle powyższych regulacji – skarżącej nie mogło zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku - na podstawie art. 151 p.p.s.a.