II OSK 2523/20

Dnia 19 stycznia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2674/19 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2674/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...], GINB, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia, na wniosek skarżącej, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "WINB", z [...] kwietnia 2004 r. Decyzją tą WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z [...] marca 2004 r., znak: [...], nakazującej M. J. rozbiórkę budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. [...] w Ż.. Organ nadzorczy wskazał, że ze zgromadzonych akt sprawy wynika, że prawomocnym wyrokiem z 2 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/GI 384/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. J. na powyższą decyzję ww. WINB. Taki zaś wyrok oznacza, że Sąd Administracyjny nie dopatrzył się aby ww. decyzja została wydana z naruszeniem prawa w tym skutkującego nieważnością rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego. W innym wypadku doszło by do naruszenia art. 170 p.p.s.a. Poza tym w swoim podaniu o przeprowadzenie postępowania nieważnościowego wskazano na nieuwzględnienie stanu prawnego, który jest znany sądowi z urzędu – inaczej okoliczności faktyczne wymagają udowodnienia, a przepisy prawne i ich wykładnia są sądowi znane (zob. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., I OSK 1326/10). Oznacza to, że jeśli zarówno organy, jak i sąd administracyjny nie przywołały zapisów tej ustawy, to wynikało to z uznania, że nie znajdują one zastosowania w sprawie. Końcowo GINB, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, stwierdził, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Zarzut nieważności mógłby być zasadny wyłącznie, gdyby skarżący wykazał, że mimo wydanego uprzednio wyroku, w sprawie nie zachodzi przeszkoda przedmiotowa do rozpoznania wniosku, tj. że wniesione żądanie nie wkracza w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd – por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., I OSK 571/18). Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniosła skarżąca. Zaskarżonym postanowienie GINB utrzymał w mocy własne ww. postanowienie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze formułowano zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy "w postaci: - niezastosowania przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu; - nieprawidłowego pomiaru oraz oceny obiektu budowlanego przez organ I instancji". W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2674/19, oddalając skargę, wskazał, że GINB właściwie przyjął, że uprzednia kontrola sądowa decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności może stanowić przeszkodę we wszczęciu postępowania, w efekcie – uzasadniać zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie bowiem z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W związku z ww. uchwałą i zapadłym prawomocnym wyrokiem o sygn. akt II SA/GI 384/04 w niniejszej sprawie zachodziła konieczność zbadania, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji WINB z [...] kwietnia 2004 r., wskazuje na takie okoliczności, które nie były znane Sądowi badającemu ten akt. Przy czym w takiej analizie nie chodzi o stwierdzenie jakiejkolwiek okoliczności pozostającej poza wiedzą sądu rozpoznającego skargę, ale o tego rodzaju nieznanej sądowi, która może mieć znaczenie prawne i może stanowić o kwalifikowanej wadzie kwestionowanego orzeczenia. Taka też analiza (w zakresie możliwym) w niniejszej sprawie miała miejsce; niemniej – jak wskazał GINB – nie wykazała, aby w podaniu o stwierdzenie nieważności skarżąca wskazała tego rodzaju okoliczności, które znalazły się poza kontrolą sądową, a mogłyby mieć znaczenie dla ważności kwestionowanej decyzji. Albowiem argumentacja skarżącej odnosi się do stanu prawnego, który miałby nie uwzględniać Sąd przy wydaniu wyroku o sygn. akt II SA/GI 384/04. Jednak skoro Sąd wydając ten wyrok uznał kontrolowaną decyzję za prawidłową (czemu dał wyraz oddalając skargę), to tym samym ocenił, że wskazana w niej podstawa prawna została zastosowana właściwie (w innym przypadku skarga zostałaby uwzględniona). Nie można bowiem stwierdzić, aby ten "element" rozstrzygnięcia, tj. podstawa prawna, w oparciu o którą, wydano kwestionowane orzeczenie nadzoru budowlanego, pozostawał poza zakresem kontroli Sądu, "poza jego wiedzą", i nie został w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym zweryfikowany. Z tych też powodów – zdaniem Sądu – okoliczność podniesiona przez skarżącą nie jest okolicznością nieznaną WSA w Gliwicach. W tych warunkach, w ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie wydane w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. należało uznać za zgodne z prawem. Dlatego też Sąd nie podzielił zarzutów skargi, a zaskarżone postanowienie uznał za prawidłowe. Odnośnie treści skargi Sąd zauważył, że tryb nadzwyczajny, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, nie stanowi kolejnej instancji postępowania administracyjnego. Jest to odrębne postępowanie, którego istotą jest ustalenie, czy badany akt jest dotknięty jedną z kwalifikowanych wad nieważności. Co przy tym istotne, uruchomienie takiego postępowania w stosunku do decyzji uprzednio skontrolowanej przez sąd administracyjny i uznanej prawomocnym wyrokiem tego sądu za zgodną z prawem jest możliwe, ale w sytuacjach wyjątkowych, wskazanych w ww. uchwale NSA, a więc m.in. wówczas, gdy podstawą sformułowania wniosku o stwierdzenie nieważności jest okoliczność nieznana sądowi, mogąca mieć jednocześnie znaczenie prawne w ww. trybie nadzwyczajnym. Taka jednak sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu poprzez niezastosowanie jej w momencie wydawania orzeczeń sądowych w niniejszej sprawie co jednoznacznie wskazuje na nieważność decyzji; - art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie polegające na nakazaniu rozbiórki nieukończonego budynku (prace nie zostały zakończone, w wyniku powodzi – brat skarżącej (M. J.) dokonał inwentaryzacji obiektu co w konsekwencji powoduje brak konieczności uzyskania pozwolenia na budowę (wszak w odniesieniu do zgłoszenia dokonanego przez skarżącą organ nie zgłaszał sprzeciwu). W tej sytuacji możliwe było wdrożenie procedury legalizacyjnej z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego; - niezastosowanie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego podczas gdy, istniały formalne przesłanki zastosowania ww. instytucji. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów procesowych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o oględziny przedmiotowego obiektu na okoliczność jej stanu, wyglądu, posadowienia o innych okoliczności. Brak jest wyjaśnienia przyczyn nie przesłuchania R. J., która razem z synem zamieszkiwała blisko obiektu; należało przesłuchać osoby, posiadające wiedzę w kontekście przedmiotu sprawy. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nie stanowią podstawy do skutecznego podważenia oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku. Ocena Sądu I instancji została wypowiedziana w związku z art. 61a § 1 K.p.a. z uwzględnieniem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OPS 6/09 oraz prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o sygn. akt II SA/GI 384/04, którym oddalono skargę na decyzję o nakazie rozbiórki, o stwierdzenie nieważności, której wnioskowała skarżąca. Należy pamiętać, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i to od sformułowanych w niej zarzutów zależy jej skuteczność. Rozpoznanie skargi kasacyjnej następuje tylko w granicach jakie wyznaczają jej zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie nie może zastępować autora skargi kasacyjnej i wyznaczać zakresu wypowiedzi jaką powinna być objęta skarga kasacyjna. W tej sprawie na obecnym etapie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności, ocenie podlegały nie kwestie merytoryczne dotyczące ewentualnych wad w wydaniu nakazu rozbiórki, lecz to czy istnieje przedmiotowa przeszkoda do przeprowadzania postępowania nieważnościowego, o jakiej mowa w art. 61a § 1 K.p.a. W skardze kasacyjnej brak jest zaś odpowiednio sformułowanego zarzutu kwestionującego legalność zastosowania w niniejszej sprawie art. 61a § 1 K.p.a., a tym samym i dokonaną w zaskarżonym wyroku ocenę merytoryczną, potwierdzającą legalność zaskarżonego postanowienia GINB, u podstaw którego legło stwierdzenie, że ww. prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję o nakazie rozbiórki stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania. W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, że za pomocą zarzutów skargi kasacyjnej nie podważono skutecznie dokonanej przez GINB odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji WINB dotyczącej nakazu rozbiórki budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. [...] w Ż.. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasad odbudowy remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu; art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego; art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego; a także art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Podniesione za ich pomocą kwestie merytoryczne dotyczą kontestowania legalności decyzji rozbiórkowej objętej wnioskiem skarżącej, a nie osadzają się na ocenie Sądu I instancji dotyczącej legalności zaskarżonego postanowienia GINB o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.