VII SA/Wa 13/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2020 r. sprawy ze skargi B. G. i A. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) postanowieniem z [...] października 2019 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. - po rozpatrzeniu wniosku B. i A. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy postanowieniem własne z [...] września 2019 r. [...], którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2000 r. [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2000 r., [...] nakazującą B. G. rozbiórkę wykonanej samowolnie lukarny w dachu budynku mieszkalnego w [...], gmina [...]. Organ przytoczył art. 61 a § 1 k.p.a. podkreślając, że wszczęcie postępowania zależy od uprzedniej kontroli, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. Dalej wskazał, że decyzja [...] WINB z [...] listopada 2000 r., której stwierdzenia nieważności domagają się wnioskodawcy, była przedmiotem oceny sądu, bowiem wyrokiem z 11 stycznia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę pp. G. na ww. decyzję. GINB wyjaśnił następnie, że w myśl art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zgodnie zaś z art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Oddalenie skargi na decyzję przez sąd administracyjny zamyka zatem organom właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte zostały rozpoznaniem i orzekaniem sądu administracyjnego (patrz: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09). GINB podkreślił następnie, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bierze zatem pod uwagę wszystkie naruszenia prawa, również i te niepodniesione w skardze (wyrok NSA z 10 września 2013r., sygn. akt II OSK 1260/13). Organ nie zgodził się z zarzutem, że podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji okoliczności (skierowanie nakazu jedynie do B. G. skutkuje niewykonalnością decyzji, brak możliwości rozbiórki bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu) nie były przedmiotem oceny WSA w Krakowie, a więc powinien merytorycznie rozpatrzyć wniosek. Z odpowiedzi na skargę [...] WINB z 6 marca 2001 r. wynika bowiem, że okoliczności te skarżący podnosili już w skardze do Sądu na tą decyzję, który nie dopatrzył się naruszenia prawa, w tym nieważności rozstrzygnięcia. Zdaniem organu, w tych okolicznościach zainicjowanie postępowania prowadziłoby do naruszenia art. 170 p.p.s.a. Skargę na powyższe postanowienie złożyli B. i A. G. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 61a i art. 157 § 1 k.p.a. oraz art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że nie zachodzą formalne przesłanki dopuszczalności postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia [...] listopada 2000 r. z uwagi na to, że decyzja podlegała już ocenie sądu administracyjnego co do jej zgodności z prawem oraz - poprzez prowadzenie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sposób podważający zaufanie do organów, w tym sporządzenie uzasadnienia w sposób niejasny i budzący wątpliwości co do prawidłowości stanowiska organu, oraz nieprzeprowadzenie postępowania co do istoty sprawy jak i dowolne uznanie, że w pierwszej decyzji organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania, mimo niepodjęcia czynności zmierzających do zweryfikowania, czy postępowanie przed WSA w Krakowie w istocie dokonało kompleksowej oceny tej decyzji i poprzestanie na odpowiedzi organu na skargę, podczas gdy ocena ta była możliwa na podstawie analizy skargi oraz orzeczenia WSA w Krakowie. Skarżący wnieśli m.in. o uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania GINB. W ocenie stron organ błędnie zastosował art. 61a i art. 157 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z uchwałą NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt: I OPS 6/09, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o obowiązujący wtedy art. 157 § 3 k.p.a. wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok Sądu przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Dalej skarżący przytoczyli art. 153 p.p.s.a. podkreślając, że związanie oceną prawną sądu odnosi się również do określonych elementów uzasadnienia wyroku, którego analiza pozwala na sprecyzowanie zakresu ferowanych ocen, to jest ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając lub oddalając skargę. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd okoliczności wskazanych w żądaniu stwierdzenia nieważności. Jeśli tak, wyrok zamknie organowi drogę do uruchomienia postępowania nieważnościowego. Możliwa jest też odmienna sytuacja, w której obiektywny brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. Następnie przytoczyli obszernie argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawioną w ww. uchwale zwracając uwagę m.in., na konieczność zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić, czy składniki oceny prawnej sądu, mającej przymiot powagi rzeczy osądzonej, czynią żądanie niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu wydania rozstrzygnięcia na podstawie art 158 § 1 k.p.a.) oraz treścią skargi złożonej do WSA. Brak uzasadnienia sprawi, że przeprowadzenie badania będzie musiało ograniczyć się do analizy informacji dostępnych organowi administracji publicznej oraz przedstawionych przez wnoszącego żądanie. Skarżący podnieśli, że NSA nie wykluczył sytuacji, gdy wnioskodawca wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu. Natomiast w tej sprawie w ogóle nie rozpatrzono motywów wyroku. Organ powinien zatem powtórnie wnikliwie zbadać zarzuty wniosku i przeprowadzić analizę dostępnych informacji co do zakresu kontroli Sąd. Nie było wystarczające powołanie się wyłącznie na odpowiedź na skargę [...] WINB z 6 marca 2001 r. Tym samym organ prowadził postępowanie w sposób podważający zaufanie do organów administracji poprzez: sporządzenie uzasadnienia w sposób niejasny i budzący wątpliwości co do prawidłowości stanowiska organu, oraz nieprzeprowadzenie postępowania co do istoty sprawy, co skutkowało dowolnym uznaniem, że w pierwotnym postanowieniu organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania i to pomimo niepodjęcia czynności w tym zakresie. Organ opiera się bowiem na błędnym ustaleniu, że Sąd przeanalizował decyzję pod kątem wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem wnioskodawców przyczyny wadliwości decyzji, której dotyczył ich wniosek nie były objęte rozpoznaniem Sądu. Sąd nie badał, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem - art. 52 Prawo budowlane poprzez skierowanie nakazu jedynie do B. G. w sytuacji, gdy tytuł prawny do nieruchomości przysługuje również A. G. na prawach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej – (obydwoje byli inwestorami) – a która sprzeciwia się wykonaniu rozbiórki przez męża, inne osoby i organy. Dalej wskazali, że z zawiadomień Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego z 10 lipca 2000r. i 11 września 2000 r. wynika, że prawa strony nie przysługują A.licji G. i w związku z tym nie mogła ona zapoznać się z aktami sprawy oraz składać zastrzeżeń, wniosków co do zebranych dowodów i materiałów. Ponadto, decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania, a niewykonalność ma charakter trwały, a zatem spełniona jest też przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., która również nie była objęta badaniem Sądu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jego wydania. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2000 r. stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W powołanej regulacji nie wskazano przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania, a zatem stwierdzenie, że z określonych powodów postępowanie nie może się toczyć powinno być wyprowadzane z obowiązujących przepisów prawa. Przyjmuje się, że użyte przez prawodawcę wyrażenie "nie może być wszczęte" dotyczy sytuacji, gdy wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa uniemożliwiający jego prowadzenie i merytoryczne rozpatrzenie żądania. W orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie utrwalone jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, a więc takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Ocena dopuszczalności wszczęcia postępowania może wymagać przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jednak może być ono prowadzone tylko w zakresie służącym ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu (por. wyrok NSA z 6 października 2017 r. sygn. akt I OSK 366/17 oraz sygn. akt I OSK 693/17- CBOIS). Postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Organ nie rozstrzyga w nim istoty sprawy, w związku z czym nie jest uprawniony do formułowania wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z "innych uzasadnionych przyczyn" może obejmować zatem tylko przypadki, w których nie istnieją podstawy do przeprowadzenia postępowania w celu oceny istnienia lub nie materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji merytorycznej (zob. wyrok NSA z 18 grudnia 2015 r., sygn. akt. II OSK 999/14 – CBOIS). Zdaniem Sądu, w niniejszym postępowaniu "inną uzasadnioną przyczynę" odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] listopada 2000 r. (utrzymującej w mocy decyzję PINB w [...] z [...] września 2000 r. nakazującą B. G. rozbiórkę) stanowił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 stycznia 2005r. sygn. akt II SA/Kr 3380/00, który oddalił skargę pp. G. na powyższą decyzję. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że w uzasadnieniu uchwały z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, na którą powoływali się również sami skarżący, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność wstępnego zbadania przez organ w pierwszej kolejności tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji kontrolowanej uprzednio przez sąd administracyjny, co na ogół będzie wymagało zapoznania się z uzasadnieniem wyroku. Zasadnicze trudności powstaną wówczas, gdy sąd nie sporządzi uzasadnienia wyroku, w razie oddalenia skargi i zaniechania przez stronę wystąpienia ze stosownym wnioskiem. Sprawi to, że przeprowadzenie takiego badania, będzie musiało ograniczyć się do analizy dostępnych organowi administracji publicznej oraz przedstawionych przez wnoszącego żądanie informacji. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie, bowiem Sąd nie sporządził uzasadnienia wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Kr 3380/00. Niemniej - wbrew zarzutom skargi - taką wstępną analizę organ przeprowadził i pozwala ona na przyjęcie, że tożsame zarzuty - z przedstawionymi we wniosku o stwierdzenie nieważności - skarżący zgłaszali już przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie. Z odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (pismo z marca 2001r.) wynika bowiem wprost, że skarżący podnosili zarówno fakt niedoręczenia decyzji PINB w [...] żonie B. G. – A.G., pozostającej z nim we wspólności majątkowej, jak i argumentowali, że organ nie może nakazać rozbiórki części budynku jeżeli budowa dobudowanej części została podjęta po częściowej rozbiórce budynku i połączona z nim trwale, w taki sposób, że jej rozbiórka wymagałaby doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Nie może być zatem wątpliwości, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydając ww. orzeczenie miał na uwadze zarówno fakt skierowania decyzji tylko do skarżącego – a zatem podnoszonego we wniosku o stwierdzenie nieważności kwalifikowanego – w ocenie stron - naruszenia art. 52 Prawa budowlanego, jak i ewentualnej niewykonalności decyzji, a więc przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem Sądu, nawet przy braku ww. dokumentu, trudno byłoby przyjąć w okolicznościach niniejszej sprawy (skierowania decyzji do B. G., oraz zakresu nakazanych robót rozbiórkowych), że Sąd kontrolujący decyzję wydaną w postępowaniu zwyczajnym nie wziął pod uwagę ewentualnych przesłanek stwierdzenia nieważności. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Określone w powołanym przepisie przez ustawodawcę kompetencje i jednocześnie obowiązki sądu w fazie orzekania wskazują na kolejność dokonywanej kontroli z punktu widzenia hierarchii wad aktu administracyjnego. W pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad nieważności, a dopiero w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dopatrzył się wad skutkujących stwierdzeniem nieważności aktu, którego stwierdzenia nieważności domagali się skarżący we wniosku, to należało zgodzić się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że zastosowanie znajdował art. 61 a § 1 k.p.a. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325).