II OSK 2572/20

Dnia 16 grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 671/19 w sprawie ze skargi L. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 671/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. W administracyjnym toku instancji oraz po wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o sygn. akt II SA/Gd 146/17 i Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 109/18, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w T., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wydał w dniu [...] kwietnia 2019 r. decyzję nr [...], którą – w związku z wykonaniem ogrodzenia działki nr [...], położonej w miejscowości R., gmina G., bez wymaganego zgłoszenia budowy – nałożył na B. U. obowiązek wykonania, w terminie do dnia 31 lipca 2019 r., robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, tj. dostosowania bramy w istniejącym ogrodzeniu tak, aby jej skrzydła otwierały się do wewnątrz tej działki. Organ I instancji ustalił, że droga dojazdowa (działka nr [...]) do działki nr [...] na odcinku 3 m posiada szerokość 2,19 m. Ogrodzenie działki nr [...] zostało wykonane w 2014 r. w całości na działce [...], co stwierdzono po odsłonięciu kamieni granicznych. Organ ustalił gabaryty ogrodzenia oraz stwierdził, że jedno ze skrzydeł bramy otwiera się na zewnątrz działki. W ocenie PINB, ogrodzenie nie posiada żadnych elementów mogących stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. Jedynie skrzydło, które otwiera się na zewnątrz działki, może stwarzać niebezpieczeństwo dla przejeżdżających samochodów oraz pieszych. Taki stan narusza § 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto przedmiotowe ogrodzenie w dacie budowy zostało zrealizowane bez wymaganego prawem zgłoszenia. Jednak z uwagi na zmianę stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji zastosowanie w sprawie znalazł tryb naprawczy z art. 50-51 Prawa budowlanego, który dotyczy robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a także w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Odnośnie zarzutu dotyczącego dostępu do drogi publicznej organ zauważył, że H. i L. J., budując w 1986 r. budynek na działce nr [...] dostęp taki posiadali. Jedynie wskutek wznowienia granic działki nr [...] i postawienia ogrodzenia zmieniła się szerokość dojazdu na odcinku 3 m. Odnosząc się zatem do argumentów wysuwanych przez ich pełnomocnika, a dotyczących naruszonego prawa przejazdu przez działkę nr [...], organ wyjaśnił, że kwestia ta wykracza poza właściwość organów nadzoru budowlanego i może być dochodzona na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący. Zaskarżoną decyzją [...] WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił ww. decyzję organu I instancji w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 15 października 2019 r., w pozostałym zakresie utrzymał tą decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji i stwierdził, że nałożony obowiązek dostosowania bramy do stanu zgodnego z prawem jest prawnie uzasadniony, a zmiany wymagał jedynie termin. Dodatkowo organ odwoławczy ustalił na podstawie informacji Burmistrza Miasta i Gminy G., że działka nr [...] należąca do gminy nie ma charakteru drogi publicznej, a jest drogą wewnętrzną. W konsekwencji organ uznał, że wymóg szerokości 3 m nie dotyczy wskazanej drogi. Wyjaśniono przy tym, że szerokość tej drogi zależy od szerokości działki i organ nadzoru budowlanego nie ma prawnych możliwości nakazania poszerzenia drogi, gdyż to wiązałoby się ze zmianą granic działek. Poza tym podkreślono, że Sądy Administracyjne orzekające w niniejszej sprawie nie kwestionowały szerokości drogi. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący. W skardze zarzucono, że nie można zalegalizować samowoli budowlanej, gdyż samowola ta nie jest zgodna z przepisami prawa budowlanego, a jej pozostawienie w dotychczasowym miejscu zagraża higienie oraz ochronie środowiska. Skarżący zwrócił uwagę, że z powodu braku dojazdu nie ma możliwości wywozu nieczystości, przez co zostało zalane mieszkanie. Skarżący przywołał art. 5 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i stwierdził, że organ odwoławczy nie stosował się do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzenia do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG oraz do obwieszczenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 17 lipca 2015 r. Skarżący zarzucił organom gminy poświadczanie nieprawdy co do stanu prawnego przedmiotowej drogi, gdyż droga ta została przekazana przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] października 1991 r. Gminie G.. Podkreślił, ze zgodnie z § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia, szerokość drogi nie może być mniejsza niż 3 m. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 3 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 671/19, oddalając skargę, wskazał, że na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w wydanych w niniejszej sprawie wyrokach Sądów Administracyjnych o sygn. akt II SA/Gd 146/17 i II OSK 109/18 jest wiążąca. W tej sprawie przesądzono, że poza zakresem rozpoznania i rozstrzygnięcia organów pozostawała kwestia zwężenia drogi zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości R. spowodowanego wznowieniem granic (wyznaczeniem punktów granicznych). Ponadto, czy doszło do samowoli budowlanej powinno być oceniane na datę realizacji ogrodzenia. W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji uwzględniły ww. wiążącą ocenę prawną, choć w tym kontekście organy w uzasadnieniu nie odniosły się do charakteru drogi dojazdowej stanowiącej działkę nr [...], która nie jest drogą publiczną, ale drogą wewnętrzną (patrz: art. 1, art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Takie ustalenia faktyczne sprawy zostały potwierdzone pismem Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia 7 sierpnia 2018 r. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że czym innym jest droga publiczna w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych, a czym innym – w świetle art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym na datę popełnienia samowoli, w którym ustawodawcy chodziło o drogę w rozumieniu miejsca publicznego (powszechnie dostępnego) – por. wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r., II OSK 741/16. Z ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie wynika, że działka nr [...] służy jako dojazd do określonych nieruchomości i w związku z tym budowa ogrodzenia od strony tej działki usytuowanego na działce nr [...] wymagała dokonania zgłoszenia, czego inwestor zaniedbał. Jednak zmiana stanu prawnego i obowiązujące w dacie wydania decyzji przepisy wymagały objęcia samowoli budowlanej postępowaniem, do którego znalazły zastosowanie art. 50-51 Prawa budowlanego (por. uchwała NSA z 3 października 2016 r., II OPS 1/16). W kontrolowanej sprawie organy obu instancji oceniając możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego ogrodzenia w świetle przepisów art. 29 ust. 1 pkt 23 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązujących w dacie orzekania prawidłowo ustaliły, że budowa ogrodzenia nie wymaga aktualnie ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Zgodnie jednak ze wskazaniami sądów administracyjnych, orzekających w niniejszej sprawie, organy zbadały, czy wybudowane ogrodzenie może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska oraz czy nie zostało wybudowane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Ustalono, że brama otwiera się z naruszeniem § 42 ust. 1 ww. rozporządzenia i może powodować zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. W konsekwencji, organ prawidłowo zastosował dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jako podstawę nałożenia obowiązku podjęcia działań dostosowujących bramę do wymogów technicznych, tj. do sytuacji, w której brama będzie otwierała się do wewnątrz działki nr [...]. Sąd uznał w konsekwencji, że zaskarżona decyzja została podjęta po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, które pozwoliło na zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego i ustalenie na jego podstawie okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego mających zastosowanie w sprawie. Biorąc pod uwagę przedmiot kontrolowanego postępowania ograniczony wyłącznie do kwestii legalności wybudowania ww. ogrodzenia zarzuty skargi odnoszące się do zwężenia ww. drogi, spowodowanego wznowieniem granic (wyznaczenie punktów granicznych) nie mogły podważyć dokonanej przez Sąd oceny legalności ogrodzenia. Organy nadzoru budowlanego nie są upoważnione do kontrolowania przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami, a fakt zlokalizowania ogrodzenia w całości na działce nr [...] nie został podważony w toku postępowania. Z podobnych przyczyn szerokość działki nr [...] oraz utrudnienia w korzystaniu z niej wynikające ze wznowienia granic m.in. działki nr [...] pozostają bez wpływu na dokonaną przez Sąd ocenę. Powoływanie się przez skarżącego na podstawowe wymagania dotyczące obiektów budowlanych określone w załączniku I do ww. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady służyło skarżącemu w istocie do potwierdzenia tezy o negatywnym wpływie usytuowania ogrodzenia na działce nr [...] na możliwości prawidłowego korzystania z drogi dojazdowej. Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie, zgodnie ze wskazaniami tego Sądu sformułowanymi w wyroku o sygn. akt II SA/Gd 146/17, dokonały prawidłowej weryfikacji spełnienia przez przedmiotowe ogrodzenie wymogów technicznych, nie uchybiając przepisom rozporządzenia. Tym samym zadośćuczyniły dyspozycji art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi o projektowaniu oraz budowie obiektu budowlanego jako całości oraz jego poszczególnych części w sposób określony w przepisach szczególnych, w tym m.in. techniczno-budowlanych z uwzględnieniem uwarunkowań wynikających z jego przeznaczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - art. 7 K.p.a. oraz art. 61 § 1 K.p.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie rozpoznania sprawy w granicach złożonego przez stronę wniosku i zaniechanie rozpatrzenia podniesionego przez skarżącego zarzutu samowolnego zwężenia drogi przez właściciela działki nr [...], czym naruszono przepis art. 39 ust. 1 pkt 8 ustawy o drogach publicznych; - art. 77 § 1 K.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia kompleksowego rozpoznania sprawy w granicach podniesionych przez skarżącego zarzutów oraz zaniechanie dokonania ustaleń w zakresie zwężenia drogi przez właściciela działki nr [...] w skutek wzniesienia bramy wjazdowej do tej nieruchomości. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności nie można skutecznie zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd Administracyjny nie orzeka bowiem na podstawie przepisów K.p.a., lecz na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To w oparciu o przepisy tej ustawy Sąd Administracyjny ocenia legalność postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie K.p.a. Stąd prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej, ale w powiązaniu z przepisami K.p.a. Już chociażby z tego względu zarzuty skargi kasacyjnej, które bezpośrednio zarzucają Sądowi naruszenie art. 7, art. 61 § 1 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Niezależnie od tej oceny, tak sformułowane zarzuty wymagają jednak wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przywołanej za ich pomocą argumentacji (patrz: uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). W zasadzie argumentacja skargi kasacyjnej w ramach zarzucanego naruszenia art. 7, art. 61 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a., a także w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi gołosłowną polemikę z ustalonym w sprawie stanem prawnym i faktycznym. Sąd I instancji rozpoznał przedmiotową sprawę w jej granicach, mając na względzie ustalony w sprawie stan faktyczny, w tym to jak kształtują się granice nieruchomości, jak i wskazywane zawężenia drogi. Po pierwsze, przedmiotowe ogrodzenie zostało zrealizowane w granicach działki inwestora. Skarżący nie może zatem skutecznie kwestionować, że w sposób nieuprawniony doszło do zawężenia drogi dojazdowej do jego nieruchomości. Skarżący nie wykazał bowiem aby posiadał stosowne uprawnienie do cudzej nieruchomości stanowiące podstawę do kwestionowania legalności lokalizacji ogrodzenia. W tych warunkach skarżący nie może skutecznie opierać naruszenia swojego interesu prawnego na treści § 42 ww. rozporządzenia, ponieważ w tym zakresie nie przysługuje mu żaden tytuł prawny do gruntu, na którym posadowiono ogrodzenie. Po drugie, w niniejszej sprawie Sądy Administracyjne wypowiedziały wiążącą ocenę prawą co do zakresu przedmiotowego postępowania, które powinno dotyczyć oceny legalności ogrodzenia, a nie kwestii zawężenia drogi dojazdowej. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, w wydanych w niniejszej sprawie wyrokach Sądów Administracyjnych o sygn. akt II SA/Gd 146/17 i II OSK 109/18 przesądzono, że poza zakresem rozpoznania i rozstrzygnięcia organów pozostawała kwestia zwężenia drogi zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości Rakowiec spowodowanego wznowieniem granic (wyznaczeniem punktów granicznych). Oceny w tym zakresie nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. W świetle ww. wyroków skarżący nie może zatem skutecznie argumentować, że w sprawie nie rozpoznana została kwestia zwężenia drogi przez właściciela działki nr [...] i związanych z tym problemów w dostępie do nieruchomości skarżącego. Po trzecie, to że w przeszłości inaczej przedstawiało się skomunikowanie działki skarżącego nie ma znaczenia dla prawnie ustalonych granic działki inwestora w odniesieniu do działki gminnej stanowiącej drogę dojazdową wewnętrzną. Taka okoliczność potwierdza wyłącznie naruszenie interesu faktycznego skarżącego, a nie interesu prawnego. Tym samym nie może stanowić tego rodzaju argumentacja podstawy do zarzucenia inwestorowi naruszenia prawa (art. 39 ust. 1 pkt 8 ustawy o drogach publicznych – zakaz zawężania pasa drogowego), skoro ten poruszał się w granicach przysługującego mu prawa własności do nieruchomości, a nie prawnie wytyczonego pasa drogowego drogi wewnętrznej. Po czwarte, w skardze kasacyjnej nie podważono oceny co do charakteru prawnego ww. drogi. Wbrew twierdzeniom skarżącego w sprawie trafnie oceniono, że nie jest to droga publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Nie została do takowych zaliczona. Jest to bowiem droga wewnętrzna, a jako taka w świetle wskazanych przez Sąd I instancji przepisów art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu art. 1 tej ustawy. Taki charakter tej drogi potwierdził Burmistrz, zaś skarżący nie przedstawił innego dowodu, z którego można by wyprowadzić odmienną ocenę. Samo powołanie się na definicję drogi jako budowli (art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych) lub jako obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego) nie ma znaczenia dla istniejących aktualnie prawnych granic działki drogowej. Trudno bowiem w tej sytuacji mówić o przebudowie drogi w wyniku realizacji ogrodzenia. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 7 K.p.a., art. 61 § 1 K.p.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw w zakresie wskazywanej przez skarżącego kwestii zawężenia drogi wewnętrznej stanowiącej dojazd do jego nieruchomości. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.