II OSK 109/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 146/17 w sprawie ze skargi L. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 4 października 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 146/17, po rozpoznaniu skargi L. J., uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Powyższy wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie "PINB" lub "organ I instancji") decyzją z [...] czerwca 2016 r., orzekł o braku podstaw do rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 w zw. z art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) - dalej w skrócie "Pr. bud.", w sprawie zwężenia drogi dojazdowej w miejscowości [...], na działce nr [...], stanowiącej własność Gminy [...], poprzez samowolną budowę ogrodzenia. Zdaniem PINB ogrodzenie o wysokości wynoszącej 1,60m w najwyższym jego punkcie, wykonane około 2014 r. przez B. U. na działce nr [...] w [...], z uwagi na jego wysokość nieprzekraczającą 2,20 m, w myśl przepisów art. 29 ust. 1 pkt 23 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. obowiązujących od dnia 28 czerwca 2015 r., nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. H. i L. J., budując w 1986 r. budynek na działce nr [...] posiadali dostęp do drogi publicznej. Po wznowieniu granic działki nr [...] i postawieniu ogrodzenia przez B. U. nastąpiło zawężenie drogi dojazdowej na odcinku 3 m do szerokości 2,10m. Kwestie naruszenia prawa przejazdu przez działkę nr [...] i poniesienia w związku z tym szkody, wykraczają poza właściwość organów nadzoru budowlanego i mogą być dochodzone jedynie na drodze postępowania przed sądem powszechnym. W odwołaniu od tej decyzji H. i L. J. reprezentowani przez R. J. podnieśli zarzuty naruszenia § 14 ust. 1 oraz § 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm. - dalej w skrócie "rozporządzenie"). Podkreślili także, że ogrodzenie, którego wysokość nie przekracza 2,20 m, wymagało zgłoszenia w świetle brzmienia art. 30 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (przywoływany dalej w skrócie jako "WINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") decyzją z [...] grudnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, argumentując że będące przedmiotem niniejszego postępowania ogrodzenie stalowe na betonowym cokole o wysokości 1,60 m, nie stanowi samowoli budowlanej, gdyż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., wykonanie ogrodzenia do wysokości 2,20 m nie wymaga ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę. Dalej organ wskazał, że ogrodzenie to nie spowodowało zmniejszenia szerokości działki nr [...], ponieważ z pozyskanych do akt sprawy kopii operatu wyznaczenia i wznowienia punktów granicznych działki nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. oraz operatu technicznego wznowienia granic działek nr [...],[...],[...] i [...] z [...] marca 2016 r. wynika, że szerokość działki nr [...] stanowiącej drogę dojazdową do działki nr [...] w najwęższym miejscu wynosi 2,19m a ogrodzenie działki nr [...] sąsiadującej z przedmiotową drogą dojazdową jest wybudowane w całości na terenie działki nr [...]. Dlatego też brak jest podstaw prawnych do zastosowania art. 51 Pr. bud. w sprawie zwężenia drogi dojazdowej w miejscowości [...], na działce nr [...], stanowiącej własność Gminy [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku L. J. powtórzył zarzuty z odwołania od decyzji organu I instancji, podkreślając, że droga znajdująca się na działce nr [...] jest drogą publiczną, a jej zwężenie spowodowało zalanie mieszkania, nadto obecnie brak jest możliwości wywozu nieczystości z jego działki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego dotyczących zgłoszenia robót budowlanych, które miało wpływ na wynik sprawy, jak i z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o ich uchyleniu. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że organy prowadziły w tej sprawie postępowanie na podstawie przepisów art. 50 i art. 51 Pr. bud. w przedmiocie oceny legalności wybudowanego na działce nr [...] ogrodzenia (zwężającego w ocenie skarżącego drogę dojazdową). Przepis art. 50 ust. 1 Pr. bud. ma zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 49b ust. 1. Zdaniem Sądu I instancji, dokonana w tej sprawie przez organy orzekające ocena co do wymogu dokonania zgłoszenia wybudowanego na działce nr [...] ogrodzenia została oparta na błędnie przyjętym stanie prawnym. Z ustalonego przez PINB stanu faktycznego sprawy, którego WINB nie zakwestionował, wynika, że na terenie działki nr [...] B. U. wybudowała ogrodzenie stalowe na betonowym cokole o wysokości 1,60 m w 2014 r. Natomiast ocena, czy miała miejsce w danej sprawie samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie wykonania danych robót budowlanych, co w niniejszej sprawie - jak ustaliły organy - nastąpiło w 2014 r. Z powyższych względów, w odniesieniu do przedmiotowego obiektu budowlanego - dla oceny, czy jego wykonanie wymagało zgłoszenia - organy nie były władne zastosować przepisów ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od 28 czerwca 2015 r. W 2014 r., czyli w okresie budowy przedmiotowego ogrodzenia, przepisy ustawy Prawo budowlane w art. 30 ust. 1 pkt 3 (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) przewidywały zaś, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego i nie analizowały ustalonego w sprawie stanu faktycznego biorąc pod uwagę ten przepis, a zatem nie można w tej sprawie stwierdzić, czy powstałe na działce nr [...] w 2014 r. ogrodzenie jest ogrodzeniem, o którym mowa w przywołanym przepisie, a tym samym, czy ogrodzenie to wymagało dokonania zgłoszenia, czy też nie. Sąd natomiast nie może dokonać samodzielnie takich ustaleń i zastępować organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Dodatkowo Sąd I instancji zauważył, że art. 50 ust. 1 Pr. bud. ma zastosowanie do robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia a także w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. W sprawie nie ustalono natomiast, pomimo dokonanych oględzin na działce nr [...] i podnoszonego w odwołaniu zarzutu, czy brama w przedmiotowym ogrodzeniu, tak jak zarzuca to pełnomocnik H. i L. J., otwiera się na zewnątrz działki. Organy tej kwestii nie przeanalizowały w świetle brzmienia § 42 ust. 1 rozporządzenia. Nie rozważyły także, czy sposób otwierania przedmiotowej bramy wjazdowej może powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Brak szczegółowych ustaleń w tym zakresie uniemożliwiał dokonanie oceny stanu sprawy w świetle przywołanego art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Pr. bud. Niedokonanie przez organy ustaleń dotyczących przedstawionych powyżej kwestii świadczy o przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem podstawowych zasad wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Stwierdzone braki w ustaleniach faktycznych, a także brak odniesienia się do zarzutów wniesionego odwołania, w szczególności dotyczących zastosowania błędnego przepisu prawa materialnego dla oceny, czy wybudowanie przedmiotowego ogrodzenia stanowiło samowolę budowlaną, a także niezgodnego z § 42 rozporządzenia sposobu otwierania bramy, świadczy o wydaniu zaskarżonej decyzji również z istotnym naruszeniem art 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. W skardze kasacyjnej [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a konkretnie: 1. art. 30 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. w z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2015 r., poz. 443) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez uznanie, że organy nadzoru budowlanego winny przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy zastosować przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 28 czerwca 2015 r., choć postępowanie w sprawie nie zostało wszczęte przed tą datą, 2. art. 30 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uznanie, że organy nadzoru budowlanego winny przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy zastosować przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 28 czerwca 2015 r. z uwagi na fakt popełnienia samowoli budowlanej w 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zawierał usprawiedliwionych podstaw prawnych. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędne zastosowanie. Istotą tak postawionego zarzutu jest tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie przez Sąd I instancji, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie prawidłowo ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podważenie ustaleń faktycznych możliwe jest wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia przepisów postępowania na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zauważyć także należy, że w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie został zakwestionowany w skardze kasacyjnej, ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na gruncie ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku (np. wyroki NSA z dnia: 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II FSK 672/15 – Lex nr 2287140, 16 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1587/16 - Lex nr 2472149, 8 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 3403/15 – Lex nr 2441439, 3 października 2017 r. sygn. akt II OSK 44/16 – Lex nr 2387352). W rozpoznawanej sprawie, skarżący kasacyjnie organ nie sformułował pod adresem zaskarżonego wyroku zarzutów, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę zaskarżonego wyroku, uznając go za prawidłowy. Wynika z niego, że B. U. w 2014 r., na terenie działki nr ewid. [...] wybudowała ogrodzenie stalowe na betonowym cokole o całkowitej wysokości 1,60 m. PINB prowadził w tej sprawie postępowanie w trybie art. 50 i 51 Pr. bud., które zakończył wydaniem decyzji z [...] czerwca 2016 r., utrzymanej następnie w mocy zaskarżoną decyzją WINB o braku podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 51 w zw. z art. 50 Pr. bud. Organy orzekające uwzględniając aktualny w dacie podjęcia rozstrzygnięć stan prawny stwierdziły, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290), wykonanie ogrodzenia o wysokości do 2,20m nie wymaga ani zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Wobec tego ogrodzenie o wysokości 1,60m zrealizowane przez B. U. na działce nr [...] nie stanowi samowoli budowlanej. Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się Sąd I instancji, który uchylił decyzje organów obu instancji twierdząc, że przeprowadzona przez organy nadzoru budowlanego ocena, czy w realiach rozpoznawanej sprawy miała miejsce samowola budowlana została oparta na błędnie przyjętym stanie prawnym. Sąd zwrócił także uwagę na konieczność oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu, zupełnie pominiętych przez organ odwoławczy, a dotyczących naruszenia § 42 ust. 1 i § 14 ust. 1 rozporządzenia. Kwestią sporną w sprawie jest zatem, czy dla oceny wystąpienia przesłanek samowoli budowlanej decydujące znaczenie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie wykonania robót budowlanych, jak przyjął to sąd I instancji, czy też, jak twierdzi organ, z uwagi na wszczęcie niniejszego postępowania pod dniu wejścia w życie przepisów nowelizujących ustawę Prawo budowlane (po dniu 28 czerwca 2015 r.) oraz brzmienie art. 6 ustawy nowelizującej, stwierdzenie samowoli budowlanej powinno nastąpić według stanu prawnego obowiązującego w dacie podjęcia decyzji administracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku, zgodnie z którym ocena, czy zaistniała samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie wykonania robót budowlanych. W rozpatrywanej sprawie decydujące znaczenie miał wobec tego stan prawny z daty budowy ogrodzenia, a więc z 2014 r. tj. obowiązujący w tym czasie art. 30 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn.zm.), w myśl którego zgłoszenia właściwemu organowi wymagała, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m (...). Podkreślić trzeba, że z samowolą budowlaną mamy do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany lub urządzenie budowlane są w budowie albo zostały wybudowane bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Powyższe oznacza, że organy nadzoru budowlanego oceniając zaistnienie samowoli budowlanej mają obowiązek sięgnięcia do przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie realizacji obiektu. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast przyjęcie właściwego trybu postępowania sanacyjnego tj. trybu legalizacyjnego albo trybu naprawczego. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie podkreśla się, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (np. wyroki NSA 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1879/17, 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10 – dostępne w CBOiS pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem, w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uchylił decyzje organów obu instancji stojąc na stanowisku, że kwestia samowoli budowlanej powinna zostać oceniona według przepisów obowiązujących w dacie jej popełnienia, natomiast według przepisów obecnie obowiązujących organy nadzoru budowlanego powinny ocenić możliwość jej legalizacji. Treść art. 6 ustawy nowelizującej, zgodnie z którą do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe oraz fakt wszczęcia niniejszego postępowania po dniu 28 czerwca 2015 r. (wejścia w życie ustawy nowelizującej), nie upoważniały zatem organów orzekających do zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia decyzji. Chybione są wobec tego zarzuty naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. w zw. z art. 6 ustawy nowelizującej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Z podanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.