II OSK 2556/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt IV SAB/Po 68/20 w sprawie ze skargi D. R. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla punkt drugi zaskarżonego wyroku i stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części, 3. odstępuje o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt IV SAB/Po 68/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi D. R. stwierdził bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oraz stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto Sąd umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie. Zasądzono też od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. D. R. złożył skargę na bezczynność Wojewody [...] w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze wniesiono o zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniej decyzji, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, orzeczenie na podstawie art. 149 § 1 b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2323 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") o istnieniu obowiązku organu do wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przyznanie na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 7 P.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, stosownie do art. 154 § 6 P.p.s.a., tj. kwoty 20 671 zł, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, że w dniu 21 lutego 2019 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do [...] Urzędu Wojewódzkiego w P.. W dniu 25 marca 2020 r. wniósł ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W piśmie z dnia 26 marca 2020 r. skarżący został poinformowany o przesłaniu ponaglenia do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Ponadto Wojewoda poinformował, iż opóźnienia w prowadzeniu postępowań wynikają z ograniczeń kadrowych i częstych rotacji pracowników. Jak zaznaczył skarżący, do dnia złożenia przedmiotowej skargi Wojewoda nie wydał decyzji administracyjnej w sprawie. Skarżący wskazał, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Wzrost liczby spraw przypadających na jednego pracownika nie może być samodzielną podstawą uwalniającą od zarzutu przewlekłości postępowania. Nie usprawiedliwiają zwłoki także trudności obiektywne: brak etatów czy środków pieniężnych. Bezczynności organ nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi, brakiem etatów, czy też dużą ilością wniosków. Obowiązkiem organów państwowych jest takie zorganizowanie pracy, a także przeznaczenie takich sił i środków, by sprawnie realizować nałożone na nie zadania. W ocenie skarżącego sytuacja, w której organ łamie przepisy prawa, nie stosując się do ustawowych terminów przewidzianych dla załatwiania odpowiednich spraw, powoduje utratę zaufania do władzy publicznej, jaką w tym przypadku jest Wojewoda. Przedmiotowa sprawa powinna być załatwiona w trybie art. 35 § 2 K.p.a., czyli niezwłocznie w oparciu o dowody z dokumentów przedstawione przez stronę. Zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a., który stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. udzielił cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Następnie Wojewoda wyjaśnił, że wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej został złożony w dniu 21 lutego 2019 r. W dniu 30 września 2019 r. Wojewoda wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku poprzez: złożenie odcisków linii papilarnych oraz przedłożenie ważnego dokumenty podróży. W dniu 17 października 2019 r. brakujące dokumenty zostały uzupełnione. Pismem z dnia 30 października 2019 r. Wojewoda przesłał właściwym organom wniosek w celu jego zaopiniowania, w wyniku czego uzyskano informację, że skarżący nie mieszka już w miejscu wskazanym we wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Stąd w dniu 23 marca 2020 r. Wojewoda zawiadomił skarżącego za pośrednictwem pełnomocnika o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz wniósł o uzupełnienie wniosku poprzez dostarczenie aktualnego dokumentu potwierdzającego miejsce zamieszania na terytorium RP. Wezwanie powyższe zostało odebrane w dniu 24 marca 2020 r. tego samego dnia skarżący wniósł ponaglenie na bezczynność, a w pismach z dnia 3 i 4 kwietnia 2020 r. przesłał Wojewodzie oświadczenie o zapewnieniu zakwaterowania cudzoziemca. Następnie Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. wydał decyzję o pozwoleniu na pobyt czasowy i pracę. Wojewoda zwrócił również uwagę, że skarżący miał możliwość samodzielnego uzupełnienia powstałych braków, a w przedmiotowej sprawie nie minął jeszcze ustawowy termin jej załatwienia, liczony od dnia wszczęcia postępowania. Wyrokiem z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt IV SAB/Po 68/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oraz stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto Sąd umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie. Zasądzono też od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że skarga została wniesiona po wydaniu decyzji, Argumentacja ta na gruncie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy nie jest zasadna. Skarga na bezczynność wpłynęła do organu w dniu 15 kwietnia 2020 r. Z kolei decyzja o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy została opatrzona datą [...] kwietnia 2020 r. Ustawowy przedstawiciel skarżącego składając skargę nie miał zatem wiedzy o wydaniu przez organ decyzji w sprawie. Zdaniem Sądu, wniesienie skargi na bezczynność po wydaniu decyzji, ale przed jej wejściem do obrotu prawnego, co ma miejsce w wypadku doręczenia jej jedynej stronie postępowania - nie powoduje, że skarga jest niedopuszczalna lub bezzasadna (por. wyroki NSA z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2754/14, z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 675/16 oraz z dnia 10 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 895/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 K.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Art. 35 § 1 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Zgodnie z treścią art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 109 ust. 1 u.o.c. przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do Komendanta Oddziału Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium RP i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Komendanci, o których mowa w ust. 1, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku. (ust. 2). W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30- dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (ust. 3). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony. Wynikający z powołanego przepisu obowiązek przeprowadzenia konsultacji niewątpliwie może spowodować przedłużenie postępowania. Z akt sprawy wynika, że w dniu 22 lutego 2019 r. wpłynął do organu wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Dopiero 23 marca 2020 r. Wojewoda zawiadomił ustawowego przedstawiciela skarżącego o wszczęciu postępowania informując jednocześnie, że decyzja w sprawie zostanie wydana do 30 czerwca 2020 r. Równocześnie Wojewoda wezwał ustawowego przedstawiciela skarżącego do uzupełnienia braków wniosku, a po ich uzupełnieniu, w dniu [...] kwietnia 2020 r. wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Zdaniem Sądu, analiza akt sprawy wskazuje, że w okresie złożenia wniosku (22 lutego 2019 r.) do dnia wydania decyzji w sprawie ([...] kwietnia 2020 r. r.) organ pozostawał w bezczynności, bowiem nie podejmował jakichkolwiek czynności mających na celu załatwienie sprawy. Organ nie gromadził materiału dowodowego, ani też nie występował do innych organów o zajęcie stanowiska. W okresie tym czynności podejmowane przez organ ograniczyły się do zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania i jednoczesnym wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, przy czym nawet tę czynność organ wykonał po upływie prawie roku od daty złożenia wniosku. Dopiero po złożeniu ponaglenia organ wezwał skarżącą do uzupełnienia braków podania. Zdaniem Sądu nie może stanowić usprawiedliwienia bezczynności organu podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność braku współdziałania skarżącego, który rzekomo nie interesował się tokiem prowadzonego postępowania. Wydanie przez organ orzeczenia przed datą wyrokowania przez Sąd w przedmiocie bezczynności skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku, jednak nie zwalnia Sądu od orzekania, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynność Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie miało charakter rażący. Dla oceny, czy w sprawie wystąpiła kwalifikowana forma bezczynności nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ administracji ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ administracji czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania po 11 miesiącach od złożenia wniosku i niepodejmowanie jakichkolwiek czynności mających na celu załatwienie sprawy przez ponad 5 miesięcy (od dnia uzyskania informacji Komendanta Wojewódzkiego Policji w dniu 22 listopada 2019 r. do dnia 23 marca 2020 r.) stanowi wystarczającą podstawę do uznania, iż stwierdzona bezczynność miała charakter rażący. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Instytucja ta jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Zastosowanie omawianej regulacji zasadniczo warunkowane jest celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania dodatkowego środka w postaci przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Zasadniczą rolą instytucji przyznania sumy pieniężnej jest zrekompensowanie stronie uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu. Wprawdzie w skardze powołano się na okoliczność ograniczonych możliwości podróżowania do czasu wydania decyzji w sprawie, jednak w tym zakresie zauważyć należy, że na mocy art. 108 ust. 1 pkt 2 u.o.c., od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna, pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, a na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd orzekł, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 P.p.s.a. zasądzając od organu administracji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość uiszczonego w sprawie wpisu od skargi 480 zł. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniósł Wojewoda [...] podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 149 § 1a P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa podczas gdy przewlekłość wynikała z przyczyn obiektywnych a nie ze złej woli i celowego działania organu a postępowanie zakończone zostało 17 kwietnia 2020 r., 2) art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy daje podstawę do zastosowania tego przepisu i przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 480 zł. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że nie przeczy, iż w sprawie wystąpiła przewlekłość jednakże nie było podstaw do stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie było to bowiem spowodowane celowym lekceważeniem strony postępowania lecz okolicznościami obiektywnymi. Nadto zdaniem Wojewody, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemiologicznego lub stanu epidemii nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz przepisów o obowiązku powiadamiania uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie jak również organom nie wymierza się kar jak również nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Wynika to z treści art. 15 zzs ust.10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). W ocenie Wojewody, biorąc pod uwagę stały przyrost liczby wniosków w sprawach cudzoziemców, niewystarczające (pomimo stałego ich zwiększania) zasoby kadrowe, techniczne i organizacyjne(pomimo ich ciągłego uzupełniania i rozwijania) a mimo to rosnącą liczbę wydawanych rozstrzygnięć nie sposób zgodzić się z oceną przewlekłości postępowania dokonaną przez Sąd I instancji. Wojewoda wskazał, że w 2015 r. wpłynęło 7961 wniosków, w 2016 r. 12305 wniosków, w 2017 r. 18 386 wniosków, w 2018 r. 24 786 wniosków, a w 2019 r. ponad 25 000 wniosków. Co roku wzrasta też liczba wydawanych rozstrzygnięć w sprawach cudzoziemców. Skarżący kasacyjnie Wojewoda wskazał też argumenty mające w jego ocenie przemawiać za tym, że brak było podstaw do zastosowania art. 149 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna częściowo zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Wojewodę [...] ma częściowo usprawiedliwione podstawy. Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa, to naruszenie jednoznaczne, oczywiste, nie wymagające przeprowadzania złożonych analiz i na tyle poważne, że nie może być akceptowalne w praworządnym państwie. O rażącym naruszeniu prawa w związku z bezczynnością organu nie przesądza sam fakt, że termin przewidziany na załatwienie sprawy zostanie w przekroczony w sposób znaczący. Przy ocenie, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa należy też brać pod uwagę to, czy znaczące przekroczenie terminu przewidzianego na załatwienie sprawy wynikało z przyczyn, na które organ administracji miał wpływ czy też nie miał wpływu. W ocenie NSA, w realiach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że przekroczenie terminu przewidzianego na załatwienie sprawy wynikało z przyczyn, na które organ administracji miał wpływ. Co do zasady zgodzić należy z wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, że "Przyczyny przedłużenia terminu rozpoznania sprawy, dotyczące niewystarczającej w ocenie organu obsady personalnej w stosunku do ilości prowadzonych spraw, nie mogą być postrzegane jako "przyczyny niezależne od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 K.p.a." (wyrok z dnia 23 sierpnia 2019 r. sygn.. akt I OSK 1471/18). Trudności organizacyjne organu administracji nie wyłączają możliwości stwierdzenia, że postępowanie administracyjne prowadzone jest przewlekle. Nie oznacza to jednak, że okoliczność ta nie może być brana pod uwagę przy ocznie, czy przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z przedstawionych przez skarżący kasacyjnie organ wzrost ilości spraw do załatwienia musiał on, w ocenie NSA, skutkować opóźnieniami w ich rozpoznaniu. Są to obiektywne trudności, które powodują przedłużenie toczących się postępowań i nie mogą one umykać z pola widzenia przy ocenie działań organu administracji. Przezwyciężenie takich obiektywnych trudności może czasami wymagać zmian prawnych na co organ administracji nie ma wpływu i może co najwyżej sygnalizować konieczność dokonania takich zmian. Stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa powinno służyć osądzaniu działań organu wynikających z nieudolności i niestaranności, a za takie nie można uznać działań uwarunkowanych obiektywną trudnością jaką jest znaczne zwiększenie ilość spraw, które należy rozpoznać. Podsumowując, w ocenie NSA, za zasadny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. poprzez orzeczenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest jakimś nieporozumieniem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie bowiem wynika, że Sąd I nie zasądził na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. Na str. 7 uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny wprost stwierdza, że "W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania dodatkowego środka w postaci przyznania skarżącemu sumy pieniężnej". Sąd zasądził od Wojewody na rzecz skarżącemu cudzoziemca zwrot poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania w wysokości 480 zł. Podstawą zasądzenia tych kosztów był art. 200 P.p.s.a. oraz art. 205 P.p.s.a. nie zaś art. 149 § 2 P.p.s.a. Zarzucanie Sądowi I instancji, że niewłaściwie zastosował art. 149 § 2 P.p.s.a. jest tym samym pozbawione jakichkolwiek podstaw. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., art. 184 P.p.s.a. oraz art. 207 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.