II SA/Po 985/19

Dnia 1 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lipca 2020 roku sprawy ze skargi G. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta S., decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr [...] Starosty S. z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującego elektrownię wiatrową wraz z infrastrukturą towarzyszącą (drogą wewnętrzną z placem manewrowym oraz zjazdem z drogi gminnej) na działkach o nr ewid. [...], [...] w obrębie B., gmina W. a także odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty S. z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], o zmianie ww. pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie oraz wskazał, że dla ustalenia czy doszło do wygaśnięcia decyzji niezbędne jest ustalenie momentu, w którym decyzja stała się ostateczna oraz momentu, w którym budowa się rozpoczęła. Organ stwierdził, że przedmiotowa decyzja nr [...] Starosty S. z dnia [...] maja 2011 r., znak[...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującego elektrownię wiatrową wraz z infrastrukturą towarzyszącą (drogą wewnętrzną z placem manewrowym oraz zjazdem z drogi gminnej) na działkach o nr ewid. [...], [...] w obrębie B., gmina W. , została odebrana przez ówczesnego inwestora w dniu [...] maja 2011 r. (jak wynika z adnotacji zamieszczonej na egzemplarzu archiwalnym decyzji), do Urzędu Miasta i Gminy W. została doręczona w dniu [...] maja 2011 r., (jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru), do M. M. – w dniu [...] maja 2011 r. Nie ustalono czy i kiedy decyzja została doręczona do J. M. (brak zwrotnego potwierdzenia odbioru). Przyjęto więc, że decyzja ta nie została doręczona oddzielnie do J. M. lecz zgodnie z rozdzielnikiem decyzji jeden egzemplarz skierowano do J.i M.M., adresując przesyłkę jedynie na M. M.. Decyzja nie została zaskarżona. Tak więc stała się ostateczna z upływem dnia [...] czerwca 2011 r. (ostatni dzień na złożenie odwołania przez jakąkolwiek ze stron). Inwestor był więc zobowiązany do rozpoczęcia budowy do dnia [...] czerwca 2014 r. Organ opisał wyniki postępowania dowodowego przeprowadzonego w sprawie i na tej podstawie przyjął, że z wpisów dokonanych w dzienniku budowy wynika, że pierwsze prace przygotowawcze podjęto w dniu [...] czerwca 2014 r. - w postaci geodezyjnego wytyczenia obiektu budowlanego. Tak więc, zdaniem organu, budowa została rozpoczęta w dniu [...] czerwca 2014 r., a więc przed upływem 3 lat od daty przed którym pozwolenie na budowę stało się ostateczne. Z powyższych względów, organ odmówił stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Odnośnie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, organ wskazał, że również odmówił stwierdzenia jej wygaśnięcia. Organ wyjaśnił, że wprawdzie Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Starosty S. z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], o zmianie decyzji nr [...] Starosty S. z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującego elektrownię wiatrową wraz z infrastrukturą towarzyszącą (drogą wewnętrzną z placem manewrowym oraz zjazdem z drogi gminnej) na działkach o nr ewid. [...], [...] w obrębie B., gmina W. , jednakże organ zwrócił uwagę, że decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę (i odpowiednio - zmianie pozwolenia na budowę) ma charakter deklaratoryjny. Do momentu stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie pozwolenia na budowę budowa została już zakończona, a inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Tylko do momentu zakończenia budowy mogło dojść do wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu, wobec faktu, że decyzja do tego momentu nie wygasła, późniejsze stwierdzenie jej nieważności z zasady nie mogło mieć wpływu na ocenę czy inwestor prowadził roboty budowlane w okresie, kiedy legitymował się decyzją o zmianie pozwolenia na budowę. Dla inwestora określenie zaś, czy prowadził roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę (zmianie pozwolenia na budowę) ma istotne znaczenie dla określenia legalności tych robót. Odmienna jest bowiem sytuacja prawna inwestora, który prowadził roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę (zmianie pozwolenia na budowę), które to decyzje zostały następnie wyeliminowane z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. Budowa taka nie jest bowiem budową prowadzoną w warunkach samowoli budowlanej, a sama inwestycja podlega postępowaniu naprawczemu z art. 51 ustawy Prawo budowlane. W przypadku zaś prowadzenia robót budowlanych po wygaśnięciu pozwolenia na budowę, stan taki może być uznany za samowolę budowlaną. Z tego też powodu nawet po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (zmianie pozwolenia na budowę) sprawa stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę (zmianie pozwolenia na budowę) nie okazała się bezprzedmiotowa. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r., odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł Burmistrz Miasta i Gminy W. i, zarzucając wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 37 ust. 1 w zw. z art. 41 ust 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 32 Konstytucji RP, art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Odwołujący zakwestionował ustalenia organu co do daty rozpoczęcia robót budowlanych przez inwestora, a w konsekwencji - prawdziwość wpisu do dziennika budowy w zakresie daty rozpoczęcia robót budowlanych - wytyczenia geodezyjnego przez geodetę dnia [...] czerwca 2014 r. Wojewoda, decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, Wojewoda wskazał, że nowy inwestor tj. Pan T. P. (przeniesienie pozwolenia na budowę decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...]) zakończył budowę elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na dz. nr ew. [...] i [...] ob. B. gm. W., realizowanej na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] (znak: [...]), zmienionej decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. (znak: [...]), o czym świadczy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. (znak: [...]) udzielająca dla ww. inwestycji pozwolenia na użytkowanie. W ocenie organu odwoławczego, skoro w przedmiotowej sprawie inwestor w dniu [...] grudnia 2015 r. uzyskał decyzję nr [...] (znak: [...]) udzielającą pozwolenia na użytkowanie to bezprzedmiotowe jest prowadzenie dalszego postępowania w przedmiocie wygaszenia pozwolenia na budowę, gdyż decyzja, na podstawie której możliwa była realizacji inwestycji, została skonsumowana, a inwestycja zakończona i oddana do użytku. Zdaniem Wojewody, skoro postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w sytuacji zakończenie robót budowlanych staje się bezprzedmiotowe, to tym bardziej będzie to miało zastosowanie w postępowaniu w przedmiocie wygaszenia decyzji pozwolenia na budowę, gdyż decyzja ta została już wykonana, czego rezultatem jest decyzja pozwolenia na użytkowanie. Z uwagi więc na zakończenie robót budowlanych i uzyskanie przez inwestora decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, zasadnym jest umorzenie przedmiotowego postępowania jako bezprzedmiotowego, bowiem nie można wydać decyzji w przedmiocie wygaszenia pozwolenia na budowę dla robót już zrealizowanych i oddanych do użytku. Gmina W. i (dalej: skarżąca), pismem z dnia [...] października 2019 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, skargę na decyzję Wojewody. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. art. 37 ust. 1 w zw. z art. 41 ust 1 i 2 i art. 59 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania z uwagi na to, że decyzja Starosty S. nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującego elektrownię wiatrową wraz z infrastrukturą towarzyszącą (...) została skonsumowana przez decyzję Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. udzielającą pozwolenia na użytkowanie ww. elektrowni, ponieważ inwestycja została zakończona i oddana do użytkowania, gdy tymczasem z zebranego materiału dowodowego w sprawie wynika, że ww. decyzja Starosty S. wygasła w [...] czerwca 2014 r. (przed rozpoczęciem robót budowlanych - wytyczeniem geodezyjnym obiektu w terenie, które nastąpiło faktycznie ok. [...] sierpnia 2015 r.), a inwestycja w roku 2015 została zrealizowana bez pozwolenia na budowę. W skardze zawarto również zarzuty dotyczące ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie przez organ I instancji, kwestionując moment rozpoczęcia przedmiotowej budowy. Wojewoda, pismem z dnia [...] listopada 2019 r., złożonym w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowość rozstrzygnięcia Wojewody, w którego ocenie, bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania co do wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm., dalej: p.b.), w sytuacji, gdy budowa została już zakończona. Sąd nie podziela powyższego stanowiska. Wskazać należy, że ogólna regulacja przesłanek dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zawarta jest ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.). Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W rozpoznawanej sprawie natomiast organy procedowały w oparciu o szczególną podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, zawartą w ustawie prawo budowlane. Zgodnie z art. 37 ust. 1 p.b., decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Przepis art. 37 ust. 1 stanowi samoistną podstawę prawną do wydania decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę. Nie można bowiem przedmiotowej regulacji rozumieć jako odpowiadającej pojęciu bezprzedmiotowości decyzji, o którym mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ w żadnym razie nie dotyczy ona uznania bezprzedmiotowości decyzji skutkującej jej wygaśnięciem (szerzej na ten temat zob. A. Plucińska-Filipowicz, J. Filipowicz, Wygaśnięcie pozwolenia na budowę, LEX dla Samorządu Terytorialnego Plus). Sprawa w przedmiocie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w przepisie art. 37 ust. 1 p.b., załatwiana jest w formie odrębnej decyzji administracyjnej przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Przemawia za tym potrzeba dokonania w postępowaniu wyjaśniającym koniecznych ustaleń w kwestii zaistnienia przesłanki niezbędnej do stwierdzenia, że pozwolenie na budowę wygasło. Bez tego postępowania nie jest możliwe ustalenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie postępowanie wyjaśniające powinno zakończyć się władczym rozstrzygnięciem właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt: II OSK 354/17, LEX nr 2377183). W ocenie Sądu, mimo że w rozpoznawanej sprawie organ ustalił, że budowa została już zakończona, nie stanowi to przeszkody w orzekaniu w przedmiocie wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Nie sposób bowiem zaakceptować poglądu, że z chwilą zakończenia robót budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na budowę przestał istnieć stosunek prawny, powstały na skutek wydania tej decyzji. Na mocy decyzji o pozwoleniu na budowę nawiązany został stosownie do przepisów Prawa budowlanego pomiędzy inwestorem a organem wydającym decyzję, stosunek materialnoprawny, którego treścią jest możliwość zrealizowania inwestycji objętej pozwoleniem. Podkreślić należy, że powstały na mocy udzielonego pozwolenia na budowę stosunek materialnoprawny nie przestał istnieć w momencie fizycznego zakończenia prac budowlanych. Stosunek ten ma charakter trwały i nie konsumuje się w momencie wykonania decyzji. Inwestor pozwoleniem na budowę jest związany także po zgłoszeniu zakończenia prac budowlanych. Po dokonaniu zgłoszenia zakończenia robót budowlanych obowiązkiem inwestora jest powstrzymywanie się od wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych, które nie były objęte wydanym pozwoleniem na budowę. Zdaniem Sądu, nie sposób uznać, że pozwolenie na budowę staje się bezprzedmiotowe samo w sobie, tylko z uwagi na dokonanie zgłoszenie zakończenia robót przez inwestora czy uzyskania pozwolenia na użytkowanie (zob.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt: II SA/Wr 447/09, LEX nr 1607142). Nie jest więc tak, że już wydana decyzja o pozwoleniu na budowę staje się bezprzedmiotowa z tej przyczyny, że budowę ukończono. W ocenie Sądu, z powyższych względów, skoro stosunek administracyjnoprawny między inwestorem a organem nie został zerwany na skutek ukończenia budowy, nie ma przeszkód ku temu by orzekać o tym czy zaistniały w przeszłości przesłanki z art. 37 p.b. Postępowanie prowadzone w oparciu o przepis art. 37 p.b. nie stało się więc bezprzedmiotowe. Sąd nie podziela także stanowiska Wojewody, że bezprzedmiotowe jest prowadzenie dalszego postępowania w przedmiocie wygaszenia pozwolenia na budowę, gdyż decyzja, na podstawie której możliwa była realizacji inwestycji, została skonsumowana, a inwestycja zakończona i oddana do użytku. W ocenie Sądu, należy zwrócić uwagę, że organ, udzielając pozwolenia na użytkowanie nie bada kwestii dotyczących ewentualnego wygaśnięcia pozwolenia na budowę na podstawie art. 37 p.b. Sprawa w przedmiocie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w przepisie art. 37 ust. 1 p.b., załatwiana jest w formie odrębnej decyzji administracyjnej przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Kwestia wygaśnięcia pozwolenia na budowę nie mogła być więc przedmiotem postępowania co do udzielania pozwolenia na użytkowanie. Z uwagi na powyższe, zaskarżoną decyzję należało uchylić, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Objęcie przedmiotem zaskarżenia decyzji niemerytorycznej wyklucza rozstrzyganie Sądu co do zasadności zarzutów dotyczących ustaleń faktycznych zawartych w decyzji organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania przyjmując, że wykonanie robót budowlanych nie oznacza wygaśnięcia stosunku administracyjnoprawnego między inwestorem a organem i możliwym jest orzekanie o jego wygaśnięciu na podstawie art. 37 p.b. Już na tym etapie postępowania należy jednak zwrócić uwagę organowi, że w przypadku gdyby stosunek ten wygasł z tej przyczyny, że uprzednio stwierdzono już nieważność wydanej decyzji, w ocenie Sądu, odpadłyby również podstawy do stwierdzenie jej wygaśnięcia na podstawie art. 37 p.b. W takiej sytuacji, rozstrzygnięcie umarzające postępowanie prowadzone na podstawie art. 37 p.b. byłoby zasadne, jednakże z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie Wojewoda, umarzając postępowanie odnoszące się zarówno do decyzji o pozwoleniu na budowę jak i do decyzji je zmieniającej, oparł się wyłącznie na tym, że budowę zakończono, nie sposób pozostawić tego rozstrzygnięcia w obrocie prawnym w nawet w części dotyczącej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.