II SA/Kr 276/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: starszy referent sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2020 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej skargę oddala. Starosta [...] decyzją z 2 stycznia 2019 r. znak [...]: 1. orzekł o wyłączeniu z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o pow. 0,0445 ha w RIIIa na działkach nr [...], [...], [...], [...], obręb Z., gmina Z., zajętego pod drogi - wspólną komunikację (oznaczonego na mapie poglądowej nr [...] kolorem żółtym); jako sprawcę wyłączenia organ wskazał W. K.; ustalił sprawcy wyłączenia należność podwyższoną za wyłączenie z produkcji rolnej gruntu określonego w pkt 1 niniejszej decyzji, w kwocie [...]zł, a następnie zwolnił sprawcę wyłączenia z obowiązku uiszczenia należności podwyższonej, gdyż wartość wolnorynkowa gruntu wyłączonego jest wyższa od kwoty podwyższonej należności; ustalił sprawcy wyłączenia opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntu o pow. 0,0445 ha w RIIIa w kwocie [...]zł płatną przez okres 10 lat począwszy od 2019 do 2028 r. i nakazał opłatę roczną za dany rok uiszczać w terminie do dnia 30 czerwca na konto Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał i opisał stosowane przepisy prawa i dotyczące ich orzecznictwo sądów administracyjnych. Odnośnie ustalonego stanu faktycznego sprawy organ wskazał m.in., że na wniosek W. K. ostateczną decyzją Starosty [...] z 5 kwietnia 2016 r. znak [...] zezwolono na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne RIIIa o pow. 0,4781 ha (w tym 0,4 ha na cele budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących i sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz 0,0781 ha na cele budowy drogi wewnętrznej – wspólnej komunikacji) na działce nr [...], zgodnie z planem zagospodarowania nieruchomości stanowiącym załącznik graficzny do decyzji. Następnie na wniosek inwestora decyzją Wójta Gminy Z. z 6 września 2017 r. nr [...] zatwierdzony został podział działki nr [...] o pow. 0,8826 ha na 18 działek: - 14 działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi wraz z infrastrukturą techniczną i terenem niezbędnym do korzystania z budynków, nr [...] o pow. 0,0370 ha, [...] o pow. 0,0373 ha, [...] o pow. 0,0374 ha 7, [...] o pow. 0,0377 ha, [...] o pow. 0,0377 ha, [...] o pow. 0,0500 ha, [...] o pow. 0,1362 ha, [...] o pow. 0,1362 ha, [...] o pow. 0,0500 ha, [...] o pow. 0,0397 ha, [...] o pow. 0,0393 ha, [...] o pow. 0,0392 ha, [...] o pow. 0,0389 ha oraz [...] o pow. 0,0434 ha; - 2 działki przeznaczone pod poszerzenie pasa drogowego drogi gminnej: nr [...] o pow. 0,0054 ha i nr [...] o pow. 0,0012 ha; - 2 działki przeznaczone pod wspólną komunikację – infrastrukturę służącą obsłudze obszaru) nr [...] o pow. 0,0520 ha i nr [...] o pow. 0,0640 ha. Organ wskazał, że zgodnie z mapą z projektem podziału nieruchomości z 25 lipca 2017 r. nr [...] na nowo wydzielonych działkach dokonano zmiany użytku rolnego RIIIa na użytek B (tereny mieszkaniowe: - na działkach zabudowanych budynkami mieszkalnymi dokonano zmiany użytku RIIIa na B o powierzchni 0,3178 ha, pozostała część pozostała użytkiem rolnym (pow. 0,4422 ha); - na czterech działkach zajętych na cele dróg dokonano zmiany użytku RIIIa na B na całej ich powierzchni (0,1226 ha). Na podstawie powyższego organ przyjął, że budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych została zrealizowana zgodnie z postanowieniem decyzji z 5 kwietnia 2016 r., natomiast drogi dojazdowe zrealizowano w zakresie większym niż zezwolono ww. decyzją. Różnicę pomiędzy powierzchnią na drogi objętą zezwoleniem a zrealizowaną (0,1226 ha – 0,0781 ha = 0,0445 ha) organ określił jako przedmiot postępowania w niniejszej sprawie, stwierdzając spełnienie przesłanek wszczęcia postępowania na podstawie art. 28 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161), dalej "ustawa". Organ wskazał, że w wyjaśnieniach z 10 września 2018 r. inwestor podniósł, że działki nr [...] i [...] wydzielone zostały pod wspólną komunikację a dodatkowa powierzchnia 0,0445 ha nie była zajęta na cele budowy drogi wewnętrznej. W świetle powyższego pracownicy organu przeprowadzili 7 listopada 2018 r. wizję w terenie. Zdaniem organu oględziny wykazały, że działki nr [...], [...] i [...] stanowią drogi wewnętrzne, a działka nr [...] stanowi poszerzenie drogi gminnej. Zatem na działkach rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntu. Drogi zostały zrealizowane w większym zakresie niż zezwolono decyzją. Część zrealizowanych dróg znajduje się na obszarze, na którym zezwolono na wyłączenie gruntu pod budowę budynków mieszkalnych, a wyłączenie na tym obszarze nastąpiło nieodpłatnie. Z chwilą zagospodarowania tego gruntu jako drogi – naruszone zostały warunki nieodpłatnego wyłączenia gruntu. Zatem budowa części dróg nastąpiła z naruszeniem przepisów ustawy. Następnie organ stwierdził zgodność inwestycji zrealizowanej w 2017 r. z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Końcowo organ przestawił sposób wyliczenia opłaty za wyłączenie. W. K. wniósł od powyższej decyzji odwołanie podnosząc, że zakres inwestycji nie przewyższał w żadnym stopniu uzyskanych decyzji oraz pozwoleń, a dodatkowa powierzchnia 0,0445 ha będąca przedmiotem postępowania nie była zajęta na cele budowy dróg wewnętrznych. W odwołaniu zarzucił, że organ błędnie wskazał, iż w decyzji podziałowej działki nr [...] i [...] zostały wydzielone od wspólną komunikację. W decyzji tej zdaniem skarżącego nie zostało określone przeznaczenie ww. działek, a jedynie wobec działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,0066 ha. Realizowana inwestycja była podzielona na dwa etapy. Zakończenie etapów nastąpiło zgodnie z dziennikiem budowy 9 grudnia 2017 r. i 5 stycznia 2018 r. Dodatkowe utwardzenie powierzchni działek będących przedmiotem postępowania zostało wykonane po zakończeniu inwestycji w maju 2018 r. Dodano, że działki te oznaczone były w rejestrze gruntów jako użytek B, który jako teren mieszkaniowy nie stanowi gruntu rolnego w rozumieniu przepisów ustawy, zatem uzyskanie decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji rolnej tego gruntu było bezprzedmiotowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 10 grudnia 2019r. znak [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał art. 5, art. 7, art. 11, art. 12 i art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz.U. z 2020 r., poz. 256), dalej "K.p.a.". W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podkreślił, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 11 ust. 1 ustawy - wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIla, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Dodatkowo ustawodawca w artykule 28 ust. 2 ustawy przesądził, iż w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Organ odwoławczy wskazał, że działający z upoważnienia Starosty K. Inspektor w Wydziale Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa 9 sierpnia 2018 r. wszczął postępowanie w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej gruntu o powierzchni 0,0445 ha, na działkach nr [...], [...], [...], [...], w oparciu o art. 28 ust. 1 i 2 ustawy. Dnia 7 listopada 2018 r. przeprowadzono oględziny terenu. Podczas oględzin sporządzono protokół, szkic, dokumentacje fotograficzną. Stwierdzono następujące zagospodarowanie działek: działka nr [...] stanowi wewnętrzną drogę dojazdową w osiedlu domów mieszkalnych jednorodzinnych, od północnej strony ograniczona ogrodzeniem, za bramą wjazdową w całości utwardzona kostką (fot. 1, 2), przed bramą wjazdową wjazd utwardzony kostką, wiata śmietnikowa (fot. 3, 4) oraz część gruntu łącznie z gruntem na działce nr [...] utwardzona kamieniem - pas pomiędzy wjazdem a drogą (fot. 5); działka nr [...] stanowi wewnętrzną drogę dojazdową w osiedlu domów mieszkalnych jednorodzinnych, w całości utwardzona kostką, od południowej strony ograniczona ogrodzeniem (fot. 6, 7, 8), w zachodniej części znajduje się brama wjazdowa, przed bramą zjazd oraz wiata śmietnikowa (fot. 6, 9); działka nr [...] to utwardzony kamieniem pas gruntu przylegający bezpośrednio do drogi stanowiący jej poszerzenie (fot. 10). Zdaniem organu odwoławczego postępowanie prowadzone przez organ I instancji wykazało, że ww. działki o pow. 0,1226 ha zostały zajęte na drogi. Działki nr [...], [...], [...] stanowią wewnętrzne drogi wraz z zjazdami - wspólną komunikację dla osiedla domów jednorodzinnych, działka nr [...] stanowi poszerzenie drogi gminnej. Działki zostały utwardzone kostką i częściowo kamieniem. Zatem na całej powierzchni ww. czterech działek rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntu, a więc zostały one wyłączone z produkcji rolnej w rozumieniu ustawy. Faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji polega na rozpoczęciu innego niż rolnicze użytkowanie gruntu poprzez zagospodarowanie i urządzenie gruntu jako drogi - wspólnej komunikacji dla osiedla domów jednorodzinnych. W trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania opracowano mapę poglądową z zaznaczoną pow. gruntu objętego zezwoleniem na wyłączenie oraz z zaznaczoną powierzchnią wyłączoną z produkcji rolnej bez zezwolenia (karta akt nr [...]). SKO podzieliło ustalenia organu I instancji, że takie zagospodarowanie działek uniemożliwia prowadzenie działalności rolniczej polegającej na wytwarzaniu produktów zwierzęcych lub roślinnych z własnych upraw. Na działkach zabudowanych budynkami mieszkalnymi dokonano zmiany użytku RIIIa na użytek B o łącznej powierzchni 0,3178 ha. Natomiast na działkach zajętych na cele dróg (całe działki nr [...], [...], [...], [...]) dokonano zmiany użytku Rllla na użytek B o łącznej pow. 0,1226 ha. To oznacza, iż budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych zrealizowana została zgodnie z decyzją zezwalającą na wyłączenie, natomiast drogi dojazdowe zrealizowano w zakresie większym niż wynika to z zezwolenia. To oznacza, że powierzchnia użytków rolnych Rllla wynosząca 0,0445 ha została wyłączona bez wymaganego zezwolenia. Konsekwencje niezgodnego z prawem wyłączenia gruntów z użytkowania rolniczego, określone zostały w przepisach art. 28 ust. 1 i 2 ustawy, przewidujących sankcje za samowolne wyłączenie gruntu z produkcji. Przepis art. 28 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że w razie stwierdzenia, iż grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. W przepisie art. 28 ust. 2 ww. ustawy określa się zaś, że w razie stwierdzenia, iż grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 %. Zebrany w sprawie materiał pozwala na stwierdzenie, że faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej nastąpiło w 2017 r., ponieważ inwestycję realizowano od stycznia 2017 r. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy wprowadza generalną zasadę wymierzenia opłaty w formie sankcji dla sprawcy deliktu administracyjnego, jakim jest wyłączenie z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy tj. przede wszystkim bez decyzji zezwalającej na to wyłączenie. Natomiast art. 28 ust. 2 nie stanowi samodzielnej regulacji, ale należy go odczytywać łącznie z przepisem zamieszczonym w art. 28 ust 1. Prawidłowa wykładnia tego przepisu jest taka, iż dotyczy on szczególnej sytuacji, kiedy doszło do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, bez decyzji zezwalającej na wyłączenie (przedmiot objęty hipotezą art. 28 ust 1) ale grunt ten w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest na cele nierolnicze lub nieleśne. W tej sytuacji ustawodawca, nie zmieniając adresata, wobec którego kieruje sankcję - a którym jest sprawca wyłączenia, nakazuje wydać decyzje zezwalającą na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej oraz nakłada obowiązek uiszczania opłaty rocznej podwyższonej o 10 %. (vide: wyrok WSA w Krakowie z 2 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1558/11). W art. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały uregulowane zasady obliczania opłat obejmujących: 1) jednorazową należność, tj. zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 4 pkt 12 - jednorazową opłatę z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji, 2) oraz opłaty roczne, tj. zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 4 pkt 13 opłaty roczne z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10% należności, uiszczaną w razie trwałego wyłączenia - przez 10 lat, a w razie nietrwałego wyłączenia - przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji. Artykuł 12 ust. 7 ustawy stanowi, iż należność za wyłączenie z produkcji 1 ha użytków rolnych klasy RIIIa wynosi [...] zł. Zatem organ dokonał obliczenia należności: 0,0445 ha x [...] zł = [...] zł, a po podwyższeniu o 10% otrzymał kwotę [...]zł. Przepis art. 12 ust. 6 stanowi, iż należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Należało zwolnić sprawcę wyłączenia z obowiązku uiszczenia należności podwyższonej, ponieważ wartość wolnorynkowa gruntu wyłączonego [...] zł (445 m2 x [...] zł) była wyższa od kwoty podwyższonej należności, tj. [...] zł. Natomiast opłaty roczne z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych - to 10% należności. Zatem organ dokonał obliczenia 10% z [...] zł co dało kwotę opłat rocznych w wysokości [...] zł. Opłaty roczne płatne są przez 10 lat począwszy od 2019 r. do 2028 r. Kolegium ustaliło, iż dokonane przez organ I instancji wyliczenia opłaty rocznej są prawidłowe. Odnosząc się do treści odwołania Kolegium wskazało, że żaden przepis ustawy nie daje podstaw do wydania decyzji o ustaleniu opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji, o jakiej mowa w art. 28 ust. 2 ustawy na podstawie zmian w ewidencji gruntów, czy decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Powołując się na wyrok WSA w Krakowie w wyroku z 16 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 992/10 organ wskazał, że wydając decyzję w oparciu o dyspozycję art. 28 ust. 2 ustawy, powinien dokonać własnych ustaleń i dopiero na ich podstawie stwierdzić fakt wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Organ prowadzący postępowanie w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, przy ustalaniu faktycznego sposobu użytkowania gruntów, nie jest związany inwentaryzacją powykonawczą oraz decyzją o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów, a powinien ustalić na podstawie wszelkich możliwych dowodów istnienie przesłanek z ww. przepisu. Kolegium zaznaczyło, że organ administracji stosując normę art. 28 ust. 2 ustawy powinien przede wszystkim ustalić, czy faktycznie doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, co w świetle art. 4 pkt 11 ustawy - oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Zdaniem Kolegium, wyłączenie gruntu z produkcji jest faktem polegającym na wprowadzeniu realnych zmian w dotychczasowej rzeczywistości. W przedmiotowej sprawie organ I instancji przeprowadził oględziny, z których wynika, że doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej bez zezwolenia. W sprawie ustalono, że faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej nastąpiło w 2017 r., ponieważ inwestycję realizowano od stycznia 2017 r., czyli już w tej dacie na gruncie tym nie prowadzona była produkcja rolna. W. K. wniósł na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 10 grudnia 2019r. znak [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów: 1. postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez: a) przyjęcie, że doszło do wyłączenia z produkcji rolnej terenów nieobjętych pierwotną (wydaną na wniosek skarżącego) decyzją o wyłączeniu z 2016 r., gdy tymczasem skarżący nie wyłączył z produkcji rolnej żadnego terenu nieobjętego decyzją pierwotną, a w istocie łączny obszar faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej jest nawet mniejszy niż to wynika z decyzji z 2016 r. b) przyjęcie, że skarżący wyłączył z produkcji rolnej większy obszar niż to wynikało z decyzji z 2016 r., gdy tymczasem skarżący pomniejszył powierzchnię budynków na rzecz infrastruktury drogowej, a łączny obszar zabudowy jest mniejszy, od tego do którego zabudowy Skarżący był uprawniony mocą decyzji z 2016 r, c) przyjęcie, że doszło do faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej (zabudowania) gruntu kategorii IIIRa, gdy tymczasem w momencie rozpoczęcia prac grunt ten był już oznaczony jako grunt kategorii B, - art. 81a K.p.a. poprzez nieuwzględnienie twierdzenia skarżącego, że do wyłączenia z produkcji rolnej objętej postępowaniem części nieruchomości doszło już po zmianie klasy użytku tej nieruchomości, pomimo, iż brak jest jakiegokolwiek materiału dowodowego, wskazującego, że było inaczej, 2. prawa materialnego, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to: - art. 28 ust. 2 ustawy, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, w której przedmiotowe grunty zostały uprzednio wyłączone na podstawie ostatecznej i prawomocnej decyzji, a z treści ww. przepisu wynika jasno, że ma on zastosowanie jedynie do sytuacji w której do wyłączenia doszło pomimo braku stosownej decyzji, - art. 12a ustawy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż użyte w tym przepisie wyrażenie: "na cele budownictwa mieszkaniowego" odnosi się wyłącznie do terenów bezpośrednio zajętych pod budynki mieszkalne, gdy tymczasem w zgodzie z poglądami wyrażonymi w judykaturze do terenu, którego wyłączenie z produkcji rolniczej zwolnione jest z obowiązku uiszczenia należności i opłat zaliczyć należy także drogę, której wybudowanie pomiędzy działką, na której stanie budynek, a drogą publiczną jest konieczne, zwłaszcza że inwestycja ta warunkuje dopuszczalność zabudowy działki. W uzasadnieniu zarzutów skargi, powtarzając argumentację odwołania podniesiono, że decyzja organu I instancji była bezprzedmiotowa - a to wobec faktu, iż grunt, którego ta decyzja dotyczy, w dacie jej wydania, był już gruntem legalnie wyłączonym z produkcji rolnej - decyzją z 5 kwietnia 2016 r. [...] Wyłączenie z produkcji rolnej na mocy decyzji z 2016 r. objęło bowiem całą powierzchnię tej części działki nr [...], z której powstały później działki nr [...],[...] i [...] i [...]. Skarżący zabudował więc grunt, do którego zabudowy był uprawniony zgodnie z przepisami ustawy i wydanym zezwoleniem na wyłączenie. Skarżący zabudował grunt budowlany, a nie grunt rolny w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. O uprawnieniu do jego zabudowy dodatkowo dobitnie świadczy też fakt, iż przedmiotowy grunt oznaczony został symbolem B (a nie symbolem IIIRa) jeszcze przed jego faktyczną zabudową. Zmiana oznaczenia w ewidencji gruntów była natomiast prostą konsekwencją wydania decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej z 2016 r. Pozbawione podstaw faktycznych i prawnych jest zatem stwierdzenie, że skarżący dokonał w tym przypadku wyłączenia gruntów z produkcji rolnej bez decyzji, wypełniając przesłankę art. 28 ust. 2 ustawy, skoro decyzja o wyłączeniu, obejmująca sporny grunt, funkcjonowała w obrocie prawnym w chwili jego faktycznego wyłączania (czyli zabudowania zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę). Innymi słowy, realizując inwestycję, skarżący działał legalnie. Nie może być przecież mowy o bezprawnym wyłączeniu z produkcji rolnej gruntu już wcześniej z produkcji rolnej wyłączonego. Tymczasem organ I instancji dwukrotnie orzekł o wyłączeniu tego samego gruntu z produkcji rolnej, czym naruszył zasadę powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Jedyna różnica między stanem faktycznej zabudowy gruntu a treścią decyzji z 2016 r. sprowadza się do powierzchni gruntu pod budynkami i gruntu zajętego pod infrastrukturę komunikacyjną - w decyzji z 2016 r. podano, że suma powierzchni gruntu zajętego przez budynki ma wynosić 0,4000 ha, a faktycznie wyniosła 0,3178 ha (czyli mniej niż wnioskowano), a zajętego pod drogi - 0,0781, a faktycznie wyniosła 0,1226 ha. Inwestor pomniejszył więc powierzchnię budynków na rzecz infrastruktury drogowej. W rezultacie - gruntu zabudowanego jest mniej niż dopuszczonego do zabudowy decyzją z 2016 r. Decyzja ta przeznaczała do wyłączenia obszar o pow.: 0,4000 ha + 0,0781 = 0,4781 ha, tymczasem z produkcji rolnej faktycznie wyłączono: 0,3178 ha + 0,1226 ha = 0,4404 ha, a więc: o 377 m2 mniej niż wskazano w decyzji z 2016 r. (0,4781 - 0,4404 = 0,0377 ha). Skarżący przywołał treść art. 12 i art. 12a ustawy. Zarzucił, że nałożenie na skarżącego opłat "karnych" za wyłączenie (punkty 2 i 3 decyzji organu I instancji) jest bezpodstawne. Skarżący bowiem został już obciążony opłatami za wyłączenie na mocy decyzji z 2016 r., a po jej wydaniu nie przedsięwziął żadnych działań, które mogłyby mieć wpływ na ich odmienne wyliczenie. Inwestycja, w związku z którą skarżący wnioskował o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, obejmowała wybudowanie osiedla domów jednorodzinnych, składających się z dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących i sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Inwestycja wypełnia przeznaczenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem - pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne - 34 MN2 (por. uchwała Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Z. nr [...] w granicach administracyjnych miejscowości Z. rejon granicy z miejscowością B.). Skarżący przedmiotową inwestycję zrealizował, nie wykraczając poza udzielone pozwolenie na budowę (a tym samym poza przeznaczenie planistyczne). Inwestycja została dopuszczona do użytkowania. Jak stanowi art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami odrębnymi, do których zaliczają się także przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podlega weryfikacji organu administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego nie dostrzegły tu nadużyć ze strony inwestora, w czym mogłoby się mieścić "odrolnienie" większej powierzchni gruntu, niż to wynikało z udzielonych zezwoleń na zabudowę - w tym decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej. Organy te nie miały zatem wątpliwości co do tego, że inwestycja - zarówno przed jak i po jej realizacji - objęła taką powierzchnię gruntu, jaką objąć mogła zgodnie z prawem (a więc także zgodnie z wydaną decyzją na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej). Jak stanowi art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami odrębnymi, do których zaliczają się także przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podlega weryfikacji organu administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy nadzoru nie dopatrzyły się też odstąpienia przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego. Skarżący podsumował, że zabudowana została taka powierzchnia gruntu, jaka do zabudowy została uprzednio dopuszczona przez organy administracji publicznej. Co więcej, została ona zabudowana w sposób mieszczący się w zakresie tego dopuszczenia — zgodnie z wnioskowanym przez inwestora celem wyłączenia z produkcji rolnej. Nie zgodził się z twierdzeniem organów obu instancji, że sporna infrastruktura komunikacyjna została zrealizowana wbrew zezwoleniu wynikającemu z decyzji z 2016 r. Decyzja ta wyróżnia powierzchnie wyłączenia, odnosząc do nich budowlane elementy inwestycji (czyli 0,4000 ha pod budynki mieszkalne i 0,0781 pod budowę drogi wewnętrznej - wspólnej komunikacji), jednak nie zmienia to faktu, że te elementy zawierają się w pojęciu "budownictwa mieszkaniowego", o jakim stanowi art. 12a ustawy, pozwalający na odstąpienie od naliczania opłaty za wyłączenie. Skarżący podkreślił, że budownictwo mieszkaniowe to nie tylko same budynki mieszkalne, ale też właśnie infrastruktura konieczna dla ich obsługi – przede wszystkim komunikacyjnej. Drogi dojazdowe, drogi wewnętrzne służyć mają przecież mieszkańcom tych budynków. Ich istnienie (lub zaprojektowanie) jest zresztą warunkiem lokalizacji inwestycji o charakterze mieszkaniowym, zarówno na etapie planistycznym jak i budowlanym. Budownictwo mieszkaniowe, o jakim mowa w art. 12a ustawy, to zatem także drogi wewnętrzne zapewniające budynkom dostęp do drogi publicznej. Zwolnienie z opłaty dotyczy zatem także powierzchni gruntu zajętego pod przedmiotową infrastrukturę komunikacyjną. Powołując się na wyrok WSA w Gliwicach z 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 638/12 inwestor wskazał, że zawarte w art. 12a ustawy wyłączenie od obowiązku uiszczania należności i opłat, o ile grunt przeznaczony ma być na cele mieszkaniowe, pojmować należy szerzej niż tylko jako grunt pod budynkiem mieszkalnym. Do terenu, którego wyłączenie z produkcji rolniczej zwolnione jest z obowiązku uiszczenia należności i opłat zaliczyć można także drogę, której wybudowanie pomiędzy działką, na której stanie budynek, a drogą publiczną jest konieczne, zwłaszcza że inwestycja ta warunkuje dopuszczalność zabudowy działki. Skarżący podniósł, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, cytowany przez organ I instancji w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, pochodzi sprzed 19 lat (II SA 1793/00 - wyrok NSA z 20 września 2001 r. i zdaniem skarżącego stracił na aktualności w obecnych realiach inwestycyjnych. Istniejące zapotrzebowanie na zabudowę mieszkaniową wymusza bowiem inwestowanie w rejonach słabo zurbanizowanych, co z kolei pociąga za sobą konieczność przewidzenia, w ramach inwestycji, także układu dróg dojazdowych zapewniających dogodny dla mieszkańców dostęp do drogi publicznej. Niejednokrotnie inwestor jest także zmuszony do poprawienia parametrów samej drogi publicznej, dla bezpiecznego skomunikowania - co dotyczy zresztą realiów niniejszej sprawy. W kwestionowanych decyzjach organy wskazują, że część terenu "bezprawnie" wyłączonego przez inwestora z produkcji rolnej i utwardzonego kostką przeznaczono na poszerzenie drogi gminnej (część działki [...] o pow. 0,054 ha na poszerzenie ul. [...] w Z. a działki [...] o pow. 0,012ha na poszerzenie ul. [...]). Z ostrożności procesowej skarżący podniósł, że jak wynika z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości - działki nr [...], wydzielenie części jej terenu pod poszerzenie ww. dróg gminnych nie było dowolną inicjatywą inwestora, tylko konsekwencją przyjęcia przez Gminę Z. takiego a nie innego przeznaczenia planistycznego. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, podział nieruchomości musi być zgodny z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - o czym wprost stanowi art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedłożony przez inwestora projekt podziału ww. nieruchomości był zatem w części zdeterminowany zapisami planu miejscowego. Zatwierdzenie podziału nieruchomości zostało przy tym dokonane pod warunkiem przeznaczenia wydzielonych działek [...] i [...] na poszerzenie dróg gminnych (str. 2 decyzji podziałowej, tiret pierwszy i drugi). Nie ulega też wątpliwości, że poprawienie parametrów dróg gminnych (poszerzenie na ww. dwóch odcinkach) dokonane przez inwestora, podyktowane było potrzebą zapewnienia prawidłowej, bezpiecznej obsługi komunikacyjnej budynków mieszkalnych przewidzianej w ramach inwestycji. Wobec powyższego - nie sposób twierdzić, że powierzchnia zabudowana przez skarżącego obiektami infrastruktury komunikacyjnej nie realizuje "celu budownictwa mieszkaniowego", a co za tym idzie, wymyka się zakresowi zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej bez opłaty rocznej, udzielonego decyzją z dnia 2016. Z daleko idącej ostrożności procesowej - wyłącznie na wypadek nieuwzględnienia powyższych zarzutów – skarżący zarzucił naruszenie art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a K.p.a. wskazując, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony bezspornie. Wprawdzie Starosta, jako organ I instancji formalnie przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie, lecz ograniczyło się ono w zasadzie do zebrania dokumentów (takich jak wypisy z rejestru gruntów) oraz zorganizowania oględzin na potrzeby wykazania, że istotnie grunt został zabudowany. Organ nie zbadał jednak dokumentów pod kątem ustalenia daty zmiany symbolu użytku - z Rllla na B oraz bezpośrednich powodów tej zmiany. Gdyby to uczynił, pozwoliłoby to mu ustalić, że zmiana ta była prostą konsekwencją wydania decyzji o wyłączeniu z 2016r., a co za tym idzie - że skarżący nie dokonał wyłączenia "samowolnie", czyli bez decyzji, o jakiej mowa w art. 11 ustawy. Organ nie sprawdził też, kiedy inwestor utwardził "dodatkową" powierzchnię gruntu. Jest to o tyle istotne, że zgodnie z jego relacją, zostało to dokonane w maju 2018 r., kiedy grunt był już od ponad roku gruntem nierolnym, oznaczonym symbolem B. W przypadku nieuwzględnienia wcześniejszych zarzutów należałoby, zdaniem skarżącego uznać, że pozostały kwestie niewyjaśnione, takie jak data faktycznej zabudowy poszczególnych części gruntu oraz data zmiany użytku. Zgodnie z nakazem art. 81a k.p.a., jeżeli organ administracji obu instancji nie był w stanie ustalić tych okoliczności, powinien był rozpatrzyć je na korzyść skarżącego, czego nie uczyniono. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i wskazując, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazano przyczyny przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oparta m.in. na art. 28 ust. 2 w zw. art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] o: wyłączeniu z urzędu z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klasy IIIa, na gruntach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne, które zostały wyłączone z produkcji bez decyzji; ustaleniu sprawcy wyłączenia należności podwyższonej o 10% i zwolnieniu go z uiszczenia należności; ustaleniu sprawcy wyłączenia opłaty rocznej w kwocie [...]zł. W sprawie nie jest sporne, że inwestor uzyskał decyzję Starosty [...] z 5 kwietnia 2016 r. znak [...] zezwalającą na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytków rolnych RIIIa o pow. 0,4781 ha. Zgodnie z ww. decyzją powierzchnia 0,4 ha przeznaczona była na cele budowy ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Jest to maksymalna powierzchnia mogąca być objęta zwolnieniem z opłat zgodnie z art. 12a ust. 1 ustawy (5 x 0,05 ha). Zgodnie z pkt 4 ww. decyzji z 5 kwietnia 2016 r. na wspólną komunikację osiedla – drogę wewnętrzną – przeznaczono 0,0781 ha, w związku z czym za to wyłączenie z produkcji rolnej ustalono inwestorowi opłatę roczną w kwocie [...]zł. Inwestycję rozpoczęto w 2017 r., a w 2018 r. była ona zakończona. Przedmiotowa inwestycja była zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pozwoleniem na budowę oraz została dopuszczona do użytkowania. Należy tu od razu zaznaczyć, że wbrew stanowisku skarżącego, nie jest rolą organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego badanie przesłanek z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym w art. 28 ust. 2 tej ustawy. Zatem zaakceptowanie przez ww. organy przeprowadzonej inwestycji jako zgodnej z ustawą Prawo budowlane i planem miejscowym nie może przesądzać o prawidłowości wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Bezsporne w sprawie było też, że części pierwotnej działki [...] odpowiadające powstałym po podziale działkom nr [...], nr [...] oraz nr [...] i nr [...], zostały przeznaczone odpowiednio na poszerzenie pasa drogowego drogi gminnej oraz poszerzenie dróg dojazdowych (komunikacji wewnętrznej) do kolejnych budynków mieszkalnych. Zdaniem organów takie przeznaczenie ww. czterech działek wyklucza przyjęcie wyłączenia tych gruntów z produkcji rolnej z przeznaczeniem na "cele budownictwa mieszkaniowego", o którym mowa w art. 12a ustawy i decyzji z 5 kwietnia 2016 r., a skoro doszło do wyłączenia z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy, konieczne było orzeczenie o wyłączeniu tych gruntów z produkcji rolnej i naliczeniu opłat rocznych. Zdaniem skarżącego po pierwsze przedmiotowe grunty były już wyłączone z produkcji rolnej jako mieszkaniowe (użytek B) na mocy decyzji z 2016 r., a zatem niedozwolone było ponowne orzekanie o ich wyłączeniu i opłacie rocznej. Po drugie, drogi dojazdowe do domów mieszkalnych stanowiące o dostępie do drogi publicznej należy kwalifikować jako "cele budownictwa mieszkaniowego", po trzecie wreszcie, że do rozbudowy ww. dróg doszło w 2018 a nie 2017 r. Rację w tym sporze należy przyznać organom. Zatem skarga nie mogła zostać uwzględniona, jako że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej usunięcie z obrotu prawnego. Na wstępie należy wyjaśnić, że art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych reguluje przypadek, w którym wyłączenie z produkcji rolnej gruntu przeznaczonego w planie miejscowym na cele nierolnicze miało miejsce "bez decyzji o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy". Zwrot ten nie może być rozumiany wyłącznie literalnie, jako odnoszący się jedynie do całkowitego braku funkcjonowania w obrocie prawnym tzw. decyzji o wyłączeniu. Ustalając bowiem znaczenie tego przepisu należy uwzględniać przede wszystkim cele i aksjologię ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Trzeba przy tym podkreślić, że stosownie do 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Temu założeniu służą rozbudowane regulacje ustawy, przewidujące m.in. sformalizowany tryb uzyskiwania zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Uzyskanie przez inwestora takiej decyzji nie jest równoznaczne z tym, że będzie on - bez narażania się na możliwość ustalenia opłaty rocznej - uprawniony do dalszego, dowolnego modyfikowania zakresu wyłączenia gruntu, w tym m.in. do arbitralnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu, dla którego wydano przedmiotową decyzję. Skoro bowiem przepis art. 28 ust. 2 ustawy, wprost odsyła do decyzji wskazanej w art. 11 ust. 1 i ust. 2, to powyższe, przy uwzględnieniu wskazanego celu ustawy oznacza, że na równi z całkowitym brakiem decyzji o wyłączeniu uznawać należy także taką sytuację, w której wyłączenie gruntu na cele nierolnicze odbywa się z istotnym naruszeniem konkretnych postanowień takiej decyzji (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 stycznia 2018 r. sygn. II SA/Kr 1506/17). Należy zauważyć, że decyzja Starosty z 2016 r. zezwalała na wyłączenie z produkcji rolnej ściśle określonych powierzchni gruntu pod konkretnie wskazane cele. Takie "dwukierunkowe" wyłączenie gruntów (tj. na cel budowy budynków mieszkalnych oraz odrębnie na cel budowy dróg / komunikacji) - nie uprawniało inwestora do dowolnego modyfikowania zakresu tego wyłączenia. Starosta określił konkretne ilości gruntu oznaczonego symbolem RIIIa, które mogły zostać przeznaczone na każdy ze wskazanych w decyzji celów. Tak określone w decyzji obowiązki jej adresata nie dopuszczały zarazem możliwości swobodnej zmiany wyłączanej z produkcji rolnej powierzchni gruntu, w zakresie różnych celów (zadań inwestycyjnych). Dopuszczenie przeciwnej możliwości, czyniłoby decyzję Starosty z 2016 r. całkowicie zbędną w zakresie, w którym organ ten wskazał konkretne powierzchnie wyłączanego z produkcji gruntu rolnego na konkretne cele inwestycyjne, a w tym na drogi wewnętrzne – wspólną komunikację. Ustalone tą decyzją wartości wyłączenia gruntu na precyzyjnie określone przeznaczenie, winny być ściśle realizowane w toku wykonywania zapisów tej decyzji, pod rygorem naliczenia dodatkowych należności i opłat. Brak więc było podstaw do przyjęcia, że sprawca wyłączenia był uprawniony do "przeniesienia" wyłączonego z produkcji terenu między każdym z celów inwestycyjnych wskazanych w decyzji Starosty. Dlatego też jako bezpodstawny należy ocenić zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, w której przedmiotowe grunty zostały uprzednio wyłączone na podstawie ostatecznej i prawomocnej decyzji. Nie sposób uznać decyzji organu I instancji za bezprzedmiotową, czy też jako orzeczoną ponownie w sposób naruszający zasadę powagi rzeczy osądzonej. Wszak wydana decyzja była skutkiem wyłączenia przez skarżącego gruntów niezgodnie z zezwalającą na wyłączenie decyzją Starosty z 2016 r., a również wobec gruntów przeznaczonych w tej decyzji na drogi o pow. 0,0781 ha, po rozpoczęciu budowy Starosta odrębną decyzją z 2 maja 2017 r. znak [...], na podstawie art. 12 ustawy, orzekł o ustaleniu opłaty rocznej za część przeznaczoną pod drogi wewnętrzne – komunikację (0,0781 ha) i zwolnieniu właściciela z uiszczenia należności. Innymi słowy, decyzja z 2016 r. dotyczy zezwolenia na wyłączenie (przyszłe), a decyzje z 2017 r. i z 2019 r. orzeczenia o dokonaniu wyłączenia. Skoro zatem, jak ustaliły organy obu instancji, grunt faktycznie wydzielony i zajęty pod drogę stanowił 0,1226 ha, zaś zezwoleniem na wyłączenie z produkcji objęto powierzchnię 0,0781 ha, to różnica między tymi wartościami wynosi 0,0445 ha. W tym też zakresie skarżący nie dysponował decyzją o wyłączeniu gruntu (w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy) na cel budowy dróg osiedlowych. Organ I instancji załączył do swojej decyzji klarowną mapę obrazującą tereny drogowe uwzględnione w decyzji z 2016 r. i dodane później samowolnie przez inwestora (karta akt nr [...]). Należy podkreślić, że w uzasadnieniu decyzji z 2016 r. zawarto wyraźnie zastrzeżenie, że jeżeli powierzchnia wyłączenia będzie faktycznie większa niż określona w decyzji, to z urzędu zostanie wszczęte postępowanie na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy i ustalona zostanie należność, a podstawę do podjęcia może stanowić dokonana w operacie ewidencji gruntów zmiana gruntu rolnego na użytki gruntowe m.in. B, ale też dr. Również załącznik graficzny do decyzji – plan zagospodarowania nieruchomości z zaznaczoną powierzchnią wyłączenia z produkcji rolnej (k. 13 akt administracyjnych) nie pozostawia wątpliwości co do granic zakresu powierzchni objętej wyłączeniem na poszczególne cele. Zatem zasadnie organy uznały, że część zrealizowanych dróg znajduje się na obszarze, na którym zezwolono na wyłączenie gruntu pod budowę budynków mieszkalnych, wyłączenie na tym obszarze nastąpiło nieodpłatnie, a z chwilą zagospodarowania tego gruntu jako drogi – naruszone zostały warunki nieodpłatnego wyłączenia gruntu. Budowa części dróg nastąpiła więc z naruszeniem przepisów ustawy. Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi należy wskazać, że bezsporne było, iż skarżący nie wyłączył z produkcji rolnej żadnego terenu w ogóle nieobjętego decyzją pierwotną, a naruszenie postanowień decyzji i w konsekwencji przepisów ustawy dotyczyło samowolnej zmiany celu wyłączenia części gruntów określonego w decyzji Starosty z 2016 r. Nie mógł przynieść zamierzonego skutku argument dotyczący faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej (zabudowania) na drogi gruntu oznaczonego już kategorią B, a nie IIIRa, bowiem jak trafnie podniósł organ odwoławczy, żaden przepis ustawy nie daje podstaw do wydania decyzji o ustaleniu opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji, o jakiej mowa w art. 28 ust. 2 ustawy, wyłącznie na podstawie zmian w ewidencji gruntów, czy też decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 12a ustawy, poprzez jego błędną wykładnię, należy wskazać, że zwrot "cele budownictwa mieszkaniowego" nie został w ustawie zdefiniowany, a jego interpretacja rzeczywiście może budzić wątpliwości. Rację ma skarżący, że zwrot ten nie oznacza li tylko gruntu znajdującego się bezpośrednio pod budynkiem. Zawarte w art. 12a ustawy wyłączenie od obowiązku uiszczania należności i opłat, o ile grunt przeznaczony ma być na cele budownictwa mieszkaniowego, pojmować należy szerzej niż tylko jako grunt pod budynkiem mieszkalnym. Gdyby bowiem istotnie taka była intencja ustawodawcy to nic nie stało na przeszkodzie by wskazał wprost, iż zwolnienie dotyczy wyłącznie terenu przeznaczonego pod budynek mieszkalny. Nie uczynił tego jednak i do budynku odniósł się jedynie wskazując, w jaki sposób wyliczyć należy powierzchnię terenu, którego wyłączenie nie powoduje konieczności uiszczenia należności i opłat. W konsekwencji formułując zwrot "cele budownictwa mieszkaniowego" a nie "grunt pod budowę budynku" zastosował pojęcie pod względem treści bardziej pojemne, co rodzić musi określone konsekwencje. Zdaniem Sądu grunty przeznaczone na "cele budownictwa mieszkaniowego", o których mowa w art. 12a ustawy, oznaczają tym samym nie tylko teren zgodny z obrysem budynku ale także teren szeroko pojętej, niezbędnej dla istnienia budynku, infrastruktury. Stosownie do takiego rozumienia przepisu nie można zatem wykluczyć możliwości uznania, iż do terenu, którego wyłączenie z produkcji rolnej zwolnione jest z obowiązku uiszczenia należności i opłat, zaliczyć można także drogę, której wybudowanie pomiędzy działką, na której stanie budynek, a drogą publiczną jest konieczne, jeżeli inwestycja taka warunkuje dopuszczalność zabudowy działki. W pewnych zatem konkretnych okolicznościach również droga wewnętrzna prowadząca do budynku może zostać zakwalifikowana jako grunt przeznaczony na cele budownictwa mieszkaniowego, co jednak w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Dostęp do drogi publicznej dla przedmiotowych budynków stanowią bowiem już drogi o powierzchni 0,0781 ha, które zostały uwzględnione w decyzji Starosty z 2016 r. Odnosząc się z kolei do zarzutu nieustalenia prawidłowo momentu wyłączenia, Sąd stwierdza, że organy właściwie wykazały, że w sprawie faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej nastąpiło w 2017 r., ponieważ inwestycję realizowano od stycznia 2017 r., a już w tej dacie na gruncie nie prowadzona była produkcja rolna. Bez znaczenia dla sprawy ma zatem dokładna data wybrukowania przedmiotowych fragmentów terenu. Podsumowując należy stwierdzić, że słusznie organ odwoławczy wskazał, iż wydając decyzję w oparciu o dyspozycję art. 28 ust. 2 ustawy organy powinny dokonywać własnych ustaleń i dopiero na ich podstawie stwierdzić fakt wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. W szczególności organy prowadzące postępowanie w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, przy ustalaniu faktycznego sposobu użytkowania gruntów, nie są związane inwentaryzacją powykonawczą oraz decyzją o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów, a powinny ustalić na podstawie wszelkich możliwych dowodów istnienie przesłanek z ww. przepisu. Sąd stwierdził, że organy wywiązały się należycie z ww. obowiązków, w szczególności przez przeprowadzenie 7 listopada 2018 r. oględzin terenu, z uwzględnieniem ich protokołu z dokładnym opisem zagospodarowania przedmiotowych działek, szkicu i dokumentacji fotograficznej. Organ odwoławczy rzetelnie zbadał prawidłowość postępowania pierwszoinstancyjnego i ustalił, że organ I instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ prowadzący postępowanie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, dokonał wszechstronnej oceny okoliczności przedmiotowej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez K.p.a. Nieznaczne sprzeczności co do określenia w uzasadnieniu decyzji przeznaczenia działki nr [...] na drogi wewnętrzne, a nie na poszerzenie pasa drogowego drogi publicznej (gminnej), nie miały istotnego wpływu na rozstrzygniecie sprawy. Zatem zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 81a K.p.a., jako bezzasadne, nie przemawiały za uchyleniem zaskarżonej decyzji. Końcowo należy wskazać, że samo wyliczenie kwoty opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntu na cele nierolnicze nie było kwestionowane przez skarżącego, a Sąd nie stwierdził błędu organów administracji w tej kwestii. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Nie nastąpiło też naruszenie wskazywanych w skardze regulacji K.p.a. Sąd uchyla zaskarżony akt na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.