II GSK 454/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1850/19 w sprawie ze skargi U. "B." z siedzibą w K. R., L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę UAB "B." z siedzibą w K. R. (Litwa) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2016 r., w przedmiocie kary pieniężnej uchylając tą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego InspektoraTransportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2016 r.; umorzył postępowanie administracyjne oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W wyniku przeprowadzonej w dniu 29 września 2015 r. w S., na autostradzie A2 w Punkcie Poboru Opłat, kontroli zespołu pojazdów, którym wykonywano międzynarodowy transport drogowy z ładunkiem mięsa wieprzowego na trasie Polska - Kazachstan, w imieniu skarżącej stwierdzono naruszenie w postaci wykonywania transportu drogowego rzeczy bez wymaganego ważnego zezwolenia na przewóz do państwa trzeciego. Ustalenia kontroli stały się podstawą decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2016 r., którą nałożono na stronę karę w wysokości 10.000 zł. Objętą skargą decyzją, Główny Inspektor Transportu Drogowego, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wywiedziona od tej decyzji skarga strony została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1050/16. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 1780/17, uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji uznał skargę za zasadną. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 28 ust.1a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm., dalej: u.t.d.) przedsiębiorca mający siedzibę w państwie członkowskim Unii Europejskiej, zobowiązany jest do posiadania zezwolenia na wykonywanie przewozu do lub z państwa trzeciego zezwolenia, o którym mowa w art.28 ust.1 u.t.d., jeżeli umowy międzynarodowe tak stanowią. W myśl umowy o międzynarodowych przewozach drogowych, zawartej dniu 18 marca 1992 r. między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Republiki Litewskiej (M. P. z 2001 r. Nr 46, poz. 752), jej art. 6 ust. 1, zezwolenie na przewóz ładunków do kraju trzeciego wydaje właściwy organ państwa rejestracji pojazdu samochodowego i takim właśnie zezwoleniem powinien się legitymować, w przypadku kontroli, kierowca pojazdu wykonującego transport międzynarodowy do kraju, którego nie obejmują przepisy rozporządzenia (WE) nr 1072/2009, zgodnie z dyspozycją art. 87 ust. 1 pkt 3 a u.t.d. Dalej, Sąd I instancji wskazał, że powołana umowa została podpisana przed wejściem w życie Konstytucji RP z 1997 r., w której uregulowano precyzyjnie miejsce umów międzynarodowych w hierarchii aktów prawnych. Ponieważ pod rządami poprzednio obowiązującej Konstytucji obowiązywał inny tryb ratyfikacji umów międzynarodowych, ustawodawca musiał się również odnieść do wcześniej podpisanych i ratyfikowanych umów. Tym zagadnieniem ustawodawca zajął się w przepisach przejściowych, w art. 241 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tą normą prawną umowy międzynarodowe ratyfikowane dotychczas przez Rzeczpospolitą Polską na podstawie obowiązujących w czasie ich ratyfikacji przepisów konstytucyjnych i ogłoszone w Dzienniku Ustaw, uznaje się za umowy ratyfikowane za uprzednią zgodą, wyrażoną w ustawie i stosuje się do nich przepisy art. 91 Konstytucji, jeżeli z treści umowy międzynarodowej wynika, że dotyczą one kategorii spraw wymienionych w art. 89 ust. 1 Konstytucji. Związanie Rzeczpospolitej Polskiej powołaną umową nastąpiło wskutek zatwierdzenia tej umowy przez Radę Ministrów, a nie wskutek ratyfikacji (zob. oświadczenie rządowe z 26 września 2001 r. - M.P. z 2001 r. Nr 46, poz. 752). W związku z powyższym umowa Polska - Litwa z 18 marca 1992 r., została co prawda opublikowana w 2001 r., jednak ogłoszenie to zostało dokonane w Dzienniku Urzędowym Monitor Polski. Tymczasem z art. 18 ust. 3 ustawy z 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz. U. Nr 39, poz. 443 ze zm.) wynika, że w Monitorze Polskim ogłaszane są umowy międzynarodowe inne niż ratyfikowane a umowy określone w art. 13 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 tej ustawy (które ogłaszane są w Dzienniku Ustaw). Z art. 18 ust. 1 ustawy o umowach międzynarodowych wynika jednoznacznie, iż ratyfikowana umowa międzynarodowa wraz z dotyczącymi jej oświadczeniami rządowymi oraz umowa międzynarodowa, o której mowa w art. 13 ust. 2 pkt 1 oraz pkt 2 i 3, o ile stanowi umowę wykonawczą w stosunku do ratyfikowanej umowy międzynarodowej lub zmienia ratyfikowaną umowę międzynarodową, jest ogłaszana niezwłocznie wraz z dotyczącymi jej oświadczeniami rządowymi, a w przypadku konieczności dokonania tłumaczenia - również z tekstem tego tłumaczenia na język polski, w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że stosownie do treści art. 241 ust. 1 Konstytucji RP, umowa Polska - Litwa z 18 marca 1992 r. nie jest umową międzynarodową ratyfikowaną za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie i już z tego względu, nie stanowi powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu art. 87 ust.1 Konstytucji RP. Nie dotyczy również spraw określonych w art. 89 ust.1 Konstytucji. W związku z tym, zawarte w niej postanowienia dotyczące zezwoleń na wykonywanie, przez podmiot zagraniczny międzynarodowego przewozu drogowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do państwa trzeciego, nie stanowią podstawy w rozumieniu art. 28 ust.1 a u.t.d., do nałożenia na dokonującego przewozu do lub z kraju trzeciego, obowiązku posiadania zezwolenia, co w konsekwencji wyklucza również możliwość nałożenia przez organ, na przedsiębiorcę kary pieniężnej za brak powyższego zezwolenia. W podstawie wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) oraz art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy. Główny Inspektor Transportu Drogowego, skargą kasacyjną, zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1a u.t.d. w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.t.d. w zw. z lp. 3.1 załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z art, 6 ust. 1 Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Litewskiej o międzynarodowych przewozach drogowych, sporządzonej w Szczecinie dnia 18 marca 1992 r. (M.P. z 2001 r. Nr 46, poz. 751) w zw. art. 9 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji uznanie, że ww. przepisy nie stanowią wystarczającej podstawy prawnej do wydania decyzji i nałożenia kary na stronę, podczas gdy jest to regulacja oparta na powszechnie obowiązujących przepisach prawa a odesłanie do umowy międzynarodowej zawarte w art. 28 ust. 1a u.t.d. stanowi jedynie doprecyzowanie przepisu zawartego w ustawie i nadaje organom państwa obowiązek stosowania normy zawartej w umowie międzynarodowej która obowiązuje nie tylko w Polsce, ale również na Litwie; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 Konstytucji RP w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z umową Polska - Litwa z 18 marca 1992 r. poprzez ich niezastosowanie, mimo że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie ustawy o transporcie drogowym organ jest zobowiązany uwzględnić obowiązujące przepisy prawa, w tym w szczególności obowiązujące przepisy międzynarodowe, ww. umowa nie musi mieć statusu ratyfikowanej umowy międzynarodowej aby wywołać skutek prawny, umowa stanowi doprecyzowanie regulacji ustawowej (odesłanie w art. 28 ust. 1a u.t.d.) i nie straciła mocy wiążącej; 3. naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 241 ust. 1 Konstytucji RP w zw. art. 87 ust. 1 Konstytucji RP do ustalenia mocy prawnej umowy Polska - Litwa z 18 marca 1992 r., podczas gdy umowa ta nie jest umową ratyfikowaną a związanie tą umową nastąpiło wskutek zatwierdzenia tej umowy przez Radę Ministrów (oświadczenie rządowe z 26 września 2001 r. - M.P. z 2001 r. Nr 46, poz. 752), przed wejściem w życie Konstytucji RP z 1997 r. tym samym ww. regulacja nie ma do ww. umowy zastosowania, a wobec braku przepisów przejściowych Konstytucji RP dotyczących zawartych przed jej wejściem w życie nieratyfikowanych umów międzynarodowych należało uwzględnić regulację zawartą w art. 9 Konstytucji RP i fakt, że w art. art. 28 ust. 1a u.t.d. zawarto odesłanie do umowy międzynarodowej; 4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1a w zw. z art. 6 ust. 1 umowy Polska - Litwa z 18 marca 1992 r. w zw. z lp. 3,1 załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.t.d. w zw. z art. 9 Konstytucji RP zw. z art. art. 145 § 3 p.p.s.a, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że ww. przepisy nie mogą stanowić podstawy nałożenia kary, a w konsekwencji nieprawidłowość wniosku Sąd I instancji o ziszczeniu się ujemnej przesłanki prowadzenia postępowania obligującej do jego umorzenia na podstawie przepisów art. 145 § 3 p.p.s.a., podczas gdy w niniejszej sprawie istniały podstawy prawne do nałożenia kary a odesłanie zawarte w art. 28 ust. 1 a u.t.d. w zw. z art, 9 Konstytucji RP z 1997 r. pozwala na objęcie konstytucyjnym obowiązkiem przestrzegania tych norm (wynikających z umowy międzynarodowej), których pozycja nie została w innych przepisach Konstytucji odrębnie określona. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. UAB B., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna, ponieważ podniesione w niej zarzuty mają usprawiedliwione podstawy. Ocenę skargi kasacyjnej pod kątem zakwestionowanego nią wyroku Sądu I instancji poprzedzić należy uwagą, że co do zasady Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną w granicach zakreślonych jej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.), w pierwszej kolejności bierze pod rozwagę zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem ocena prawidłowości lub wadliwości ustaleń faktycznych sprawy przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania przekłada się na zastosowanie przepisów prawa materialnego użytych w danej sprawie administracyjnej. Przypomnieć należy, że w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji orzekał po wcześniejszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2019 r. (sygn. akt II GSK 1780/17), którym to wyrokiem NSA uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2016 r. (sygn.. akt VI SA/Wa 1050/16) i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Zauważyć trzeba, iż w petitum aktualnie analizowanej skargi kasacyjnej - skarżący organ wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji tylko przepisów prawa materialnego. Jednak w końcowej części uzasadnienia tejże skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie pomieścił także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 190 zd. 1 p.p.s.a., wskazując, że Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, iż NSA w wyroku z dnia 23 maja 2019 r. ( II GSK 1780/17) zawarł wiążącą wykładnię prawa. Tymczasem NSA we wskazanym wyroku: "nie przesądził, że art. 28 ust. 1a w zw. z art. 6 ust. 1 umowy Polska - Litwa z 18 marca 1992 r. w zw. z lp.3.1 załącznika nr 3 do utd w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a utd w zw. z art. 9 Konstytucji RP nie stanowi wystarczającej podstawy prawnej do wydania decyzji i nałożenia kary, tym samym skarga kasacyjna organu nie narusza art. 190 p.p.s.a." (s. 8 skargi kasacyjnej). W istocie z uwagi na związanie NSA granicami skargi kasacyjnej, zarzuty i ich uzasadnienie powinny być ujęte precyzyjnie. Z tego powodu wprowadzono wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.). Jednak z uwagi na pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09), a sprowadzający się do stanowiska, że Naczelny Sąd Administracyjny może, na podstawie analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd I instancji, w niniejszej sprawie NSA uznał za zasadny wskazany wyżej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 190 zd. 1 p.p.s.a., ponieważ wbrew stanowisku tegoż Sądu rację ma kasator twierdząc, iż NSA we wskazanym wyroku: "nie przesądził, że art. 28 ust. 1a w zw. z art. 6 ust. 1 umowy Polska - Litwa z 18 marca 1992 r. w zw. z lp.3.1 załącznika nr 3 do utd w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a utd w zw. z art. 9 Konstytucji RP nie stanowi wystarczającej podstawy prawnej do wydania decyzji i nałożenia kary" w tej sprawie. Wskazać należy, że NSA uchylił wyrok WSA w oparciu o art. 141 par. 4 p.p.s.a., uznając, iż WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 listopada 2016 r. , sygn. akt VI SA/Wa 1050/16, nie sprostał obowiązkowi odniesienia się do zarzutów i argumentów skargi dotyczących istoty sprawy, przez zamieszczenie oceny, która poddawałaby się kontroli instancyjnej, a tym samym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu istotnym, mającym wpływ na wynik sprawy. Jak wskazał NSA: "Stanowisko WSA odnośnie do mocy obowiązującej przepisów umowy Polska - Litwa z 18 marca 1992 r. zostało zawarte w dwóch zdaniach na s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W świetle tego stanowiska, wspomniana umowa jest umowa międzynarodową w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, ponieważ: 1) została zatwierdzona przez Radę Ministrów RP zgodnie z prawem obowiązującym w 1992 r., 2) została opublikowana w 2001 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołane stanowisko WSA w kluczowej dla sprawy kwestii zostało uzasadnione w sposób na tyle lakoniczny, że nie poddaje się kontroli instancyjnej." (s. 6 uzasadnienia wyroku NSA). (...). "W ponownie prowadzonym postępowaniu WSA rozważy wnikliwie wszystkie zarzuty i argumenty podniesione przez Skarżącą, a ocenę w tym zakresie zamieści w uzasadnieniu wyroku. W szczególności WSA rozważy zakres mocy obowiązującej umowy Polska - Litwa z 18 marca 1992 r. w świetle stanu prawnego, jaki zaistniał po wejściu w życie ustawy o umowach międzynarodowych." (s. 7 uzasadnienia wyroku NSA). Przechodząc do analizy pozostałych zarzutów pomieszczonych w skardze kasacyjnej organu od wyroku WSA, wydanym po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez Sąd I instancji, NSA uznał za zasadne wszystkie zarzuty wyartykułowane w punktach 1-4 petitum skargi kasacyjnej, które to zarzuty, szczegółowo wskazane wyżej, dotyczą naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. Sposób ich sformułowania i argumentacja na ich poparcie daje asumpt do ich łącznego rozpoznania. Stosownie do art. 9 Konstytucji RP: "Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego." Jak podkreśla się w doktrynie zasadę przestrzegania przez Polskę prawa międzynarodowego można inaczej nazwać zasadą przychylności prawa krajowego prawu międzynarodowemu. Art. 9 Konstytucji RP został skonkretyzowany w art. 89 Konstytucji, przewidującym ratyfikację umów międzynarodowych, które stają się źródłami prawa powszechnie obowiązującego w Polsce, art. 90 Konstytucji, stanowiącym podstawę do przekazywania kompetencji polskich organów władzy publicznej organizacji międzynarodowej lub ponadnarodowej, oraz art. 91 Konstytucji, wyrażającym zasadę bezpośredniego stosowania umów międzynarodowych oraz nadrzędności umów międzynarodowych, ratyfikowanych za uprzednia zgoda wyrażona w ustawie, w stosunku do ustaw. Źródłami prawa międzynarodowego są umowy międzynarodowe, zarówno ratyfikowane, jak i nieratyfikowane, zwyczajowe prawo międzynarodowe, akty jednostronnie kształtujące zobowiązania międzynarodowe oraz wiążące uchwały organizacji międzynarodowych. Przepis art. 9 Konstytucji RP obejmuje swoim zakresem wszystkie wskazane powyżej źródła prawa międzynarodowego, zarówno te, które są wprost wymienione w Konstytucji, jak i w niej niewymienione. Zaliczenie w art. 87 ust. 1 Konstytucji ratyfikowanych umów międzynarodowych do źródeł polskiego prawa powszechnie obowiązującego ma znaczenie dla zakresu stosowania tych umów oraz ich hierarchii w polskim systemie prawa. Stosowanie prawa międzynarodowego przez polskie organy państwa może przybierać różne formy. "Stosowanie sensu largo polega na uchwalaniu ustaw, innych aktów normatywnych, które transformują, recypują oraz implementują zasady prawa międzynarodowego. W zakresie tak rozumianego stosowania mieszczą się również rozstrzygnięcia i działania faktyczne organów władzy wykonawczej, w szczególności, gdy są to akty generalne. Stosowanie prawa sensu stricto oznacza, że sądy, organy administracji oraz inne organy władzy publicznej podejmują rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa międzynarodowego. W praktyce rzadko zdarza się, by rozstrzygnięcia takie wydawane były wyłącznie na podstawie przepisów prawa międzynarodowego. Wynika to z dwóch powodów. Po pierwsze, z reguły dana materia jest regulowana równocześnie przez ustawy lub inne akty normatywne prawa krajowego. Po drugie tzw. samoistne stosowanie przepisów prawa międzynarodowego wymaga, by przepisy te nie były zbyt ogólne. Zbytnia ogólność powoduje, że nie można tylko z nich wyprowadzić normy postępowania, na której można by oprzeć jednostkowe rozstrzygnięcia. W większym zakresie można dokonywać współstosowania prawa międzynarodowego z przepisami ustaw i innych aktów normatywnych. Najczęściej współstosowanie to polega na dokonywaniu wykładni przepisów prawa krajowego w zgodzie z prawem międzynarodowym. Stosując przepisy krajowe, organy władzy publicznej powinny czynić to w taki sposób, by ich treść była jak najbardziej spójna z zasadami prawa międzynarodowego. Odwoływanie się do prawa międzynarodowego może następować na płaszczyźnie wykładni językowe, systemowej, a w szczególności wykładni funkcjonalnej. Należy jednak pamiętać, że umowy międzynarodowe mają własne, specyficzne reguły wykładni, których podstawą jest Konwencja wiedeńska o prawie traktatów (NSA – II FSK 917/09). Przepisy umów międzynarodowych mogą wreszcie stanowić podstawę odmowy stosowania przepisów krajowych." (tak: Tuleja P. [w]: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, opubl. WKT 2019, Lex i wskazane tam orzecznictwo sądowe). W literaturze przedmiotu zawarto wyraźną sugestię, iż art. 9 Konstytucji PR z 1997 r. – "może być <> konstytucyjną podstawą prawną powszechnego obowiązywania innych niż ratyfikowane umowy międzynarodowe źródeł prawa międzynarodowego." (por.: Wyrozumska A.: Umowy międzynarodowe teoria i praktyka, Warszawa 2006, s. 555- 556 i nast. oraz wskazana tam literatura i orzecznictwo sądowe). Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu stosowanie ratyfikowanych umów międzynarodowych nie budzi wątpliwości w świetle art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. "Bardziej złożona jest kwestia stosowania umów międzynarodowych, które zostały podpisane, ale nie są ratyfikowane. Wchodzą one w życie w trybie prostym, a więc ich przepisy nie stanowią powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu art. 87 ust. 1. Umowy takie nie mogą być bezpośrednim źródłem obowiązków nakładanych na obywateli. Mogą one mieć znaczenie dla aktów stosowania prawa. Po pierwsze, sądy i inne organy władzy publicznej mogą i powinny dokonywać wykładni prawa krajowego w zgodzie z prawem międzynarodowym. Zasada ta odnosi się również do wiążących Polskę umów, które nie zostały ratyfikowane. Po drugie, organy stanowiące prawo mogą wydawać akty prawne recypujące postanowienia prawa międzynarodowego. Mogą to być również akty prawa wewnętrznego, o których mowa w art. 93 ust. 2 Konstytucji. Dotyczy to nie tylko nieratyfikowanych umów międzynarodowych, ale też wszystkich wskazanych powyżej źródeł prawa międzynarodowego. Nieratyfikowana umowa międzynarodowa może być stosowana również na podstawie zawartego w Konstytucji lub ustawie odesłania, które upoważnia do stosowania umowy międzynarodowej (MS, t. I, s. 330). Oparcie decyzji administracyjnej wyłącznie na przepisach polskiego prawa, z pominięciem przepisów prawa międzynarodowego, które są prawnie relewantne, stanowi naruszenie prawa (NSA – V SA 859/99). Stosowanie norm prawa międzynarodowego przez polskie organy władzy publicznej wymaga ustalenia ich miejsca w hierarchii powszechnie obowiązujących źródeł prawa. Podstawę takich ustaleń stanowi art. 91 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji, wskazujący, że umowa ratyfikowana za zgodą wyrażoną w ustawie oraz umowa konstytuująca organizację międzynarodową oraz prawa przez nią stanowione ma pierwszeństwo przed ustawą. (...) Sąd jest zobowiązany do wykładni prawa polskiego w sposób zapewniający w największym stopniu jego zgodność z treścią nieratyfikowanej umowy międzynarodowej wiążącej Polskę (SN – II PK 100/05)." (Tamże). W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, iż Konstytucja RP z 1997 r. nie określiła wyraźnie roli w systemie prawa krajowego umów nieratyfikowanych (umów zatwierdzanych zgodnie z art. 146 ust. 4 pkt 10 Konstytucji, a także umów nieratyfikowanych pod rządami poprzednio obowiązujących Konstytucji ). "W praktyce stanowią one liczną grupę, gdyż ponad 50% zawieranych przez Polskę umów to umowy zatwierdzane. Umowy te muszą być jednak przestrzegane i wykonywane na płaszczyźnie prawa krajowego, co potwierdza art. 9 Konstytucji z 1997 r. Z art. 9 nie może jednak wynikać ich moc jako powszechnie obowiązującego prawa. (...). Mechanizmem implementacji umów innych niż ratyfikowane w prawie krajowym jest również odesłanie zawarte w ustawie. Klauzula odsyłająca do umowy może być różnie sformułowana. Jej istotą jest upoważnienie do stosowania umowy międzynarodowej (w omawianym przypadku umowy nieratyfikowanej). Wobec jednak zamkniętego katalogu źródeł powszechnie obowiązującego prawa zawartego w Konstytucji, przyjąć by trzeba, że skutkiem odesłania jest zamiana umowy międzynarodowej w prawo krajowe (umowa nieratyfikowana staje się częścią ustawy odsyłającej, i w tym sensie odesłanie ma skutek inkorporacyjny)." (por.: Wyrozumska A.: Umowy międzynarodowe teoria i praktyka, Warszawa, 2006, s. 602 i nast. oraz wskazane tam orzecznictwo sądowe). Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, iż zgodnie z treścią art. 28 ust. 1a u.t.d.: "Do wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot mający siedzibę w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym stosuje się przepisy rozporządzenia (WE) nr 1072/2009, z tym że w przypadku wykonywania przewozu do lub z państwa trzeciego, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, jest wymagane, jeżeli umowy międzynarodowe tak stanowią." Natomiast wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia – zagrożone jest karą w wysokości 10 000 zł, stosownie do lp.3.1 zał. nr 3 do u.t.d. W analizowanej sprawie odesłanie zawarte we wskazanym art. 28 ust. 1a u.t.d. dotyczy umowy Polska – Litwa z 18 marca 1992 r. , która została podpisana przed wejściem w życie Konstytucji RP z 1997 r. Dla właściwej oceny zakresu mocy obowiązującej tej umowy należy sięgnąć do treści przepisu przejściowego Konstytucji RP z 1997 r, tj. do treści art. 241 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że: "Umowy międzynarodowe ratyfikowane dotychczas przez Rzeczpospolitą Polską na podstawie obowiązujących w czasie ich ratyfikacji przepisów konstytucyjnych i ogłoszone w Dzienniku Ustaw uznaje się za umowy ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie i stosuje się do nich art. 91 Konstytucji, jeżeli z treści umowy międzynarodowej wynika, że dotyczą one kategorii spraw wymienionych w art. 89 ust. 1 Konstytucji." Jak zasadnie zauważył organ skarżący kasacyjnie związanie Polski umową Polska- Litwa z 18 marca 1992 r. nastąpiło wskutek zatwierdzenia tej umowy przez Radę Ministrów (Oświadczenie Rządowe z 26 września 2001 r. – M.P. z 2001 r., Nr 46, poz. 752), a nie wskutek ratyfikacji, co w konsekwencji powoduje, iż art. 241 ust. 1 Konstytucji RP i art. 87 ust. 1 Konstytucji nie mają do oceny mocy prawnej tej umowy zastosowania. W uzasadnieniu zaskarżonego tu wyroku Sąd I instancji wprawdzie odnotował tą okoliczność, jednak nie dokonał właściwej wykładni tych przepisów w związku z brzmienie art. 9 Konstytucji RP z 1997 r. oraz nie dostrzegł, iż w Konstytucji RP z 1997 r. nie zawiera przepisów przejściowych dotyczących nieratyfikowanych umów międzynarodowych zawartych dotychczas przez Polskę (tj. przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r.). Stosownie do treści art. 88 ust. 3 Konstytucji RP z 1997 r.: "Umowy międzynarodowe ratyfikowane za uprzednią zgoda wyrażoną w ustawie są ogłaszane w trybie wymaganym dla ustaw. Zasady ogłaszania innych umów międzynarodowych określa ustawa." Jest to ustawa z 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz. U., Nr 39, poz. 443). Zgodnie z art. 12 ust. 3 tej ustawy umowa międzynarodowa, która nie podlega ratyfikacji, wymaga zatwierdzenia przez Radę Ministrów. Jak wynika z Oświadczenia Rządowego z dnia 26 września 2001 r. (M.P. z 2001 r., Nr 46, poz. 752) Rada Ministrów RP zatwierdziła w dniu 24 kwietnia 1992 r. umowę między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Litewskiej o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzoną w Szczecinie 18 marca 1992 r., co oznacza, iż umowa międzynarodowa, która została przyjęta przez Polskę i ogłoszona w Monitorze Polskim (stosownie do treści art. 18 ust. 3 ustawy o umowach międzynarodowych) w dniu 19 grudnia 2001 r. (M.P. Nr 46, poz. 751), stanowi źródło prawa. (podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 1371/16). Jak zasadnie wskazuje się w literaturze przedmiotu Konstytucja RP z 1997 r. nie zawiera definicji umowy międzynarodowej . Definicja taka znajduje się w art. 2 pkt 1) ustawy o umowach międzynarodowych. Zgodnie z nią: "umowa międzynarodowa oznacza porozumienie między Rzecząpospolitą Polską a innym podmiotem lub podmiotami prawa międzynarodowego, regulowane przez prawo międzynarodowe, niezależnie od tego, czy jest ujęte w jednym dokumencie czy w większej liczbie dokumentów, bez względu na jego nazwę oraz bez względu na to, czy jest zawierane w imieniu państwa, rządu czy ministra kierującego działem administracji rządowej właściwego do spraw, których dotyczy umowa międzynarodowa." Jak zasadnie podkreśla skarżący kasacyjnie organ podobną definicję w art. 2 ust. 1 lit. a) zawiera również Konwencja wiedeńska o prawie traktatów, sporządzona we Wiedniu w dniu 23 maja 1969 r. (Dz. U. z 1990 r., Nr 74, poz. 439), choć Konwencja wiedeńska zamiast terminem "umowa międzynarodowa" posługuje się terminem "traktat" . Jak słusznie zauważa organ skarżący kasacyjnie: "Nauka prawa grupuje metody zapewnienia skuteczności norm prawa międzynarodowego w porządkach krajowych na dwie kategorie: recepcyjne i nierecepcyjne. Do metod nierecepcyjnych zostało zakwalifikowane odesłanie. Odesłanie polega na tym, że prawo krajowe wskazuje organom państwa, iż w konkretnej sytuacji mają one uprawnienia (lub obowiązek) stosowania normy międzynarodowej (por. M. Borski, Miejsce umów międzynarodowych w porządku prawnym Rzeczypospolitej Polskiej). W niniejszej sprawie poprzez odesłanie zawarte w przepisie art. 28 ust. 1a utd ustawodawca świadomie wprowadził do porządku prawnego wymóg posiadania przez podmiot zagraniczny zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 jeżeli umowy międzynarodowe tak stanowią. W piśmiennictwie prawniczym prezentowane są poglądy, akceptujące stanowisko orzecznictwa, z którego wynika, że odesłanie przez akt prawa wewnętrznego do stosowania nieratyfikowanych umów międzynarodowych nie jest prawnie wyłączone i na podstawie art. 9 Konstytucji PR może wywoływać skutki prawne /W. Czapliński. A. Wyrozumska, Sędzia krajowy wobec prawa międzynarodowego. Warszawa 2001, str. 126-134 oraz cytowane tam orzecznictwo/. Zakładając racjonalność ustawodawcy, należy zauważyć, że odesłanie tylko do umów ratyfikowanych i ogłoszonych nie miałoby znaczenia, skoro umowy takie stosuje się na podstawie Konstytucji bezpośrednio (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2003 roku, sygn. I SA/Łd 170/02). Zgodnie z art. 9 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego. W tym miejscu należy wskazać, że przyjmuje się, że norma międzynarodowa nawet bez podania jakimkolwiek zabiegom recepcyjnym i nierecepcyjnym i tak powinna być w państwie wykonywana i powinna obowiązywać w porządku prawnym (ex proprio vigore) Przemawia za tym dodatkowo dbałość o realizację wartości, jaka jest wiarygodność polski w stosunkach międzynarodowych, jako państwa respektującego fundamentalną dla nich zasadę pacta sunt servanda (art. 9 Konstytucji). Funkcja art. 9 Konstytucji RP polega m.in. na objęciu konstytucyjnym obowiązkiem przestrzegania tych norm, których pozycja nie została w innych przepisach Konstytucji odrębnie określona, chodzi więc o inne normy prawa powszechnie obowiązującego niż te określone w art. 87 oraz 91 ust. 3 Konstytucji (por. A. Wasilkowski, Przestrzeganie prawa międzynarodowego). W tym miejscu organ wskazuje na wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 1999 roku, sygn. V SA 708/99 <> oraz wyrok SN z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. II PK 100/05 < Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny podziela wniosek organu skarżącego kasacyjnie, że w analizowanej sprawie niezasadnym jest pogląd wyartykułowany przez WSA w zaskarżonym tu wyroku, iż na mocy art. 28 ust. 1a u.t.d. w zw. z treścią art. 6 ust. 1 umowy Polska – Litwa z 18 marca 1992 r. w zw. z lp.3.1 zał. nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 9 Konstytucji RP nie może zostać wywiedziony obowiązek posiadania zezwolenia na wykonywanie przez podmiot zagraniczny międzynarodowego przewozu drogowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do państwa trzeciego mający swe umocowanie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zatem organy zasadnie nałożyły w drodze decyzji administracyjnej na skarżącego karę pieniężna za brak zezwolenia na podstawie wskazanych przepisów prawa. W rezultacie wobec niezakwestionowania w skardze do WSA przez skarżącego (UAB "B." z siedzibą w K., Litwa) ustalonego w sprawie stanu faktycznego, Naczelny Sąd Administracyjny kierując się treścią art. 188 p.p.s.a., uznał, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i w konsekwencji uchylił zaskarżony wyrok WSA, a rozpoznając skargę uznał, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw i skargę tą oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Jednocześnie przychylając się do wniosku pełnomocnika UAB "B." z siedzibą w K., Litwa, zgłoszonego na rozprawie przed NSA w dniu 18 sierpnia 2020 r., w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. postanowił odstąpić od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.