II SA/Ol 543/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent-stażysta Karolina Cegiełka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2020 r. sprawy ze skargi W. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej- odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z "[...]" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku W. L. (dalej jako: "skarżący"), na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej jako: "k.p.a."), odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta z dnia "[...]" r., nr "[...]", wyrażającej zgodę na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej "[...]", działka nr "[...]", do nieruchomości oznaczonej nr "[...]". W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że jedyną stroną postepowania zakończonego wskazaną decyzją był właściciel działki nr "[...]" – B. U. Stwierdzono, że skarżącemu nie przysługiwał status strony w tym postępowaniu. Powołano się na utrwalone stanowisko judykatury, zgodnie z którym właścicielom sąsiednich nieruchomości w takich sprawach nie przysługuje przymiot strony. Kolegium nie zgodziło się ze skarżącym, który powoływał się na udzieloną mu wcześniejszej zgodę na lokalizację zjazdu publicznego na sąsiednie działki, a swój interes prawny wywodził z 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470) i przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124). Kolegium wyjaśniło, że każdy z właścicieli nieruchomości występujący do zarządcy drogi gminnej o lokalizację zjazdu z tej drogi na nieruchomość, której jest właścicielem - działał w ramach swojego interesu prawnego, bowiem żądał od zarządcy drogi zaspokojenia własnej potrzeby - posiadania zjazdu i to zjazdu o oczekiwanych parametrach (jak najbardziej dogodnego i dostosowanego do jego potrzeb i oczekiwań). Kolegium oświadczyło, że gdyby B. U. wystąpił z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w tym przedmiocie skarżącemu, to organ zająłby identyczne stanowisko. Kolegium zaznaczyło, że nie wyklucza interesu faktycznego obu wnioskodawców, bowiem zgoda na lokalizację dwóch zjazdów z drogi gminnej na dwie sąsiadujące nieruchomości wymagała od zarządcy drogi (Burmistrza Miasta) określenia warunków i parametrów technicznych zjazdów, dostosowanych do możliwości i bezpieczeństwa ruchu drogowego. Kolegium jednak na tym etapie nie ocenia i nie analizuje zasadności decyzji i ich zgodności z prawem, jak też postępowania organu pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący zarzucił naruszenie: - art. 28 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę uznania go za stronę w niniejszej sprawie, podczas gdy powołana decyzja ewidentnie doprowadziła do naruszenia jego praw; - art. 61a k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w sytuacji wykazania, że posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu skarżący przekonywał, że przytaczane przez Kolegium orzeczenia sądów administracyjnych zostały wydane w odmiennym stanach faktycznych i prawnych. Podkreślił, że w związku z nowelizacją ustawy Prawo budowlane, aktualnie budowa zjazdu z drogi gminnej nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 11, pkt 11a i art. 30 ustawy Prawo budowlane). Niezrozumiałym jest w związku z tym, dlaczego organy administracji publicznej nadal posiłkują się orzecznictwem odmawiającym przymiotu strony w tym rodzaju postępowań ze względu na fakt możliwości późniejszej obrony swoich praw w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Z uwagi na zmiany w Prawie budowlanym i niemożność dochodzenia na tym etapie swoich praw, zakres podmiotowy w sprawach o lokalizację zjazdu winien ulec rozszerzeniu. Stwierdził, że Kolegium nie zadało sobie trudu dokonania rzetelnej analizy skutków wynikających dla niego, jako właściciela działek sąsiednich, któremu z uwagi na brak wymogów uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego zjazdu przez właściciela działki nr "[...]", odebrano możliwość podjęcia działań mających na celu obronę przysługujących praw. Skarżący akcentował, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W każdej sprawie kwestie te należy rozważyć indywidualnie. Uprawnionym do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest również strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym jej wydaniem. Skarżący podał, że decyzją z "[...]" r., na wniosek jego małżonki, Burmistrz Miasta wyraził zgodę na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej "[...]" do nieruchomości oznaczonych nr "[...]". Decyzją z "[...]" r. Burmistrz Miasta przeniósł zgodę na skarżącego. W obu decyzjach wskazano, że dodatkowy pas ruchu na dojazd do projektowanego zjazdu, należy zaprojektować i wykonać zgodnie z wnioskami "Opinii technicznej dotyczącej bezpieczeństwa, przepustowości i natężenia ruchu na "[...]" na odcinku pomiędzy skrzyżowaniem z ul. "[...]" i ul. "[...]" z uwzględnieniem obu skrzyżowań". Wyjaśnił, że Burmistrz Miasta zlecił sporządzenie tej opinii w odniesieniu do możliwości podłączenia komunikacyjnego do ulicy "[...]" zarówno działek skarżącego ("[...]"), jak i działki sąsiedniej, tj. "[...]", której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Zgodnie z tą opinią techniczną "wnioskowane połączenie komunikacyjne działek nr "[...]" należy wykonać jako jeden wjazd z ustanowieniem służebności przejazdu dla działki nr "[...]"". W opinii wskazano nadto konieczność ograniczenia liczby zjazdów oraz, że "nie jest możliwe wykonanie zjazdów oddzielnie dla działek nr "[...]" do ul. "[...]", ze względu na ich położenie w odległości w osiach ok. 70 m. Tak bliska odległość nie pozwalałaby na prawidłowe ukształtowanie pasów wyłączenia i włączenia na obu wjazdach." Skarżący podniósł, że pomimo tej opinii, Burmistrz wydał kolejną decyzję lokalizacyjną, co powoduje, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie sprzeczne decyzje. Zdaniem skarżącego wykonanie którejkolwiek z nich uniemożliwia wykonanie drugiej z uwagi na względy bezpieczeństwa i niemożność wybudowania dwóch zjazdów w tak bliskiej odległości. Niewątpliwym zatem jest posiadanie przez skarżącego przymiotu strony w niniejszej sprawie. Skarżący wskazał dodatkowo, że toczyło się postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego- wykonawczego zjazdu publicznego do jego nieruchomości. W wydanym uzgodnieniu Burmistrz Miasta dodał nowe warunki, których decyzja lokalizacyjna wydana na jego rzecz nie przewidywała. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ wskazał, że Burmistrz Miasta w marcu 2019 r. wydał dwie decyzje rozstrzygające pozytywnie dwa wnioski właścicieli nieruchomości. Postępowania te toczyły się praktycznie równolegle, jednakże były to dwa odrębne postępowania. Każdy z właścicieli działał w ramach swojego interesu prawnego, bowiem żądał zaspokojenia własnej potrzeby – posiadania zjazdu dostosowanego do potrzeb o określonych parametrach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Tym samym, sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wszczęte na żądanie strony (art. 157 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że dla ustalenia statusu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mają zastosowanie te same reguły, jakie obowiązują przy ustaleniu pojęcia strony w postępowaniu zwykłym. Jednostka żądająca udzielenia jej ochrony przez stwierdzenie nieważności decyzji musi mieć interes prawny wyprowadzony z przepisów prawa materialnego. Nie ma przy tym znaczenia czy brała udział w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym, czy tego udziału była pozbawiona. Nie przesądza też o przyznaniu interesu prawnego to, czy ten interes prawny przysługiwał jej w dniu wydania decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności. Organ administracji publicznej ocenia czy jednostce żądającej wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji przysługuje interes prawny, a zatem czy może skutecznie żądać udzielenia jej w tym trybie ochrony prawnej przez zastosowanie sankcji nieważności (tak: NSA w wyroku z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3495/19, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych, na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W rozpoznawanej sprawie skarżący wykazał posiadanie interesu prawnego w kwestionowaniu objętej wnioskiem decyzji ostatecznej. W sprawie niekwestionowane jest, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja zezwalająca skarżącemu, na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 cytowanej ustawy o drogach publicznych, na lokalizację zjazdu publicznego położonego w bliskiej odległości zjazdu publicznego, na działkę nr "[...]", zatwierdzonego kwestionowaną decyzją ostateczną. Zasadnie skarżący argumentował, że w zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne (art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych). Decyzja wyrażająca na rzecz skarżącego zgodę na lokalizację zjazdu publicznego przyznała mu prawo, które ma oparcie w przepisach prawa materialnego. Jednocześnie realizacja tego prawa związana została z wypełnieniem obowiązków, które także wynikają z przepisów prawa materialnego. Zgodnie z powoływanym przez skarżącego rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych (§ 77). § 78 ust. 1 i 2 stanowi zaś jakie wymagania powinien spełniać dodatkowo zjazd publiczny. Stosownie do § 113 ust. 9 w zw. z § 78 ust. 2 pkt 5 zjazd publiczny powinien być wyposażony w dodatkowy pas ruchu. W myśl § 113 ust. 7 wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu (pkt 5). Powyższe unormowania przekonują, że odrębne decyzje wyrażające zgodę na lokalizację dwóch zjazdów publicznych położonych na sąsiednich nieruchomościach, których osie, jak wynika z akt sprawy, znajdować mają się w odległości 62,5 m, mogą wkraczać w prawa i obowiązki adresatów tych decyzji. Dlatego stanowisko organu nie jest prawidłowe. W wyroku z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1059/10 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05, publ. w CBOSA). Zgodzić należy się też ze skarżącym, że wobec zmiany stanu prawnego, kiedy lokalizacja zjazdu z drogi gminnej nie jest już objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, nie jest zasadne powoływanie się na stanowisko judykatury, oparte na założeniu, że interesu prawnego właściciele sąsiednich działek mogą bronić na etapie wydawania zgody na realizację zjazdu. Art. 29 ust. 1 pkt 11a ustawy Prawo budowlane dodany został przez art. 5 pkt 5 lit. a tiret piąte ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 2255) zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 1 stycznia 2017 r. Od tego czasu należy analizować, już na etapie wydawania decyzji przez zarządcę drogi, czy zgoda na lokalizację zjazdu i określone w niej warunki mogą dotyczyć indywidualnego interesu prawnego innych podmiotów, w szczególności właścicieli terenów sąsiednich. Z podanych przyczyn Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.