II SA/Sz 288/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2020 r. sprawy ze skargi L.K. na decyzję Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 58 ze zm.), nałożył na L. K. karę pieniężną w wysokości [...] zł za naruszenia polegające na: - wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji (kara w wysokości [...] zł), - wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy (kara [...] zł). Jak wynika z uzasadnienia decyzji, w dniu [...] marca 2019 r. około godziny [...] przy ul. [...] w S. przeprowadzono kontrolę pojazdu marki [...] o nr rej. [...], którego kierowcą był L. K.. Pojazdem wykonywano przewóz dwóch pasażerów z ul. [...] na ul. [...] w S.. Właścicielem pojazdu nie był kierujący lecz przedsiębiorstwo [...] S.A. z siedzibą w S.. Wykonany przewóz zarobkowy osób został potwierdzony przez obu pasażerów pojazdu, przesłuchanych na tę okoliczność w charakterze świadka. Jak ustalono w trakcie kontroli, przejazd zamówiono za pomocą aplikacji BOLT, zainstalowanej na telefonie komórkowym pasażera, po uprzednim zalogowaniu się do systemu. Następnie pod wskazane miejsce podjechał opisany wyżej samochód osobowy marki [...]. Przy zamawianiu kursu, aplikacja wskazała przewidywaną cenę kursu, markę i numer rejestracyjny pojazdu, którym miał odbyć się przewóz jak również imię i zdjęcie kierującego pojazdem. Po dotarciu na wskazane miejsce, kierujący potwierdził w aplikacji wykonanie przewozu, zaś aplikacja wskazała, że kwota należności za wykonany kurs wyniosła [...] zł. Po zakończeniu przewozu, pasażer na swoim telefonie uzyskał potwierdzenie, że z osobistego konta bankowego należącego do osoby, na którą zarejestrowana była aplikacja BOLT pobrano ww. kwotę za przejazd. W związku z tym, że kierowca podczas kontroli nie okazał żadnej umowy zawartej ze wspomnianą firmą BOLT oraz żadnym innym podmiotem uznano, że faktycznie wykonującym przewóz jest sam kierowca – L. K.. Kierowca nie posiadał i nie okazał do kontroli drogowej zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, czy też licencji na wykonywanie przewozu drogowego osób lub na przewóz drogowy osób taksówką. W zaistniałym stanie faktycznym organ uznał, że kierowca wykonywał przewóz okazjonalny osób i dlatego powinien legitymować się wskazanym wyżej zezwoleniem lub licencją. Pojazd nie był ponadto oznakowany w sposób przewidziany dla taksówek, jak również nie posiadał taksometru ani kasy fiskalnej. Z uwagi na to, że wykonywany przewóz okazjonalny odbywał się pojazdem konstrukcyjnie przeznaczonym do przewozu najwyżej 5 osób łącznie z kierowcą stwierdzono, iż pojazd ten nie spełniał kryterium konstrukcyjnego do wykonywania tego przewozu zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o transporcie drogowym. Powyższe potwierdziły dane pojazdu pobrane z bazy CEPiK. Mając na uwadze powyższe, pismem z dnia [...] marca 2019 r. wszczęto wobec L. K. postępowanie administracyjne. W toku czynności pokontrolnych, organ zwrócił się do Urzędu Miejskiego w S. oraz Urzędu Miejskiego w K. o udzielenie informacji, czy L. K. posiada ważne na dzień kontroli zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, bądź licencję na wykonywanie transportu drogowego osób lub licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką na pojazd marki [...] o ww. numerze rejestracyjnym, ewentualnie wystąpił o nową licencję lub zmianę posiadanej licencji. Z zapytaniem dotyczącym posiadania przez stronę licencji wspólnotowej na przewóz osób organ wystąpił również do Biura Transportu Międzynarodowego w Głównym Inspektoracie Transportu Drogowego. Na podstawie uzyskanych od ww. organów informacji ustalono, że L. K. nie posiadał żadnego uprawnienia do wykonywania transportu drogowego osób i że na dzień kontroli nie prowadził żadnej działalności gospodarczej zarejestrowanej w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Organ przedstawił następnie definicję transportu drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym oraz definicję działalności gospodarczej określoną w art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r., poz. 646 ze zm.). Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że wykonywanie transportu drogowego jest to działanie faktyczne polegające na przewozie osób lub rzeczy, które nie musi być wykonywane w sposób ciągły. Dany podmiot nie musi widnieć w ewidencji działalności gospodarczej czy rejestrze przedsiębiorców w KRS, chodzi bowiem o faktyczne odpłatne świadczenie usługi przewozu (nawet jednorazowo) – nawet jeżeli nie dopełniono warunków niezbędnych do legalnego wykonywania działalności gospodarczej. Transportem drogowym jest również każdy faktyczny przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej niepolegającej na wykonywaniu transportu drogowego, o ile nie stanowi on przewozu na potrzeby własne. Skutkiem uznania, że wykonywany w chwili kontroli przewóz należało potraktować jako transport drogowy, w tym wypadku osób, była konieczność posiadania przez podmiot zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji. W odwołaniu od powyższej decyzji L. K. podniósł zarzuty: 1. naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie, czy wykonywane przez skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej, braku zweryfikowania przez organ czy skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzenia kontroli, 2. naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie, czy w ogóle doszło do wykonywania transportu drogowego, 3. naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 5b ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 1.1. załącznika nr 3 do ustawy polegające na wymierzeniu skarżącemu kary w wysokości [...] zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, w sytuacji w której czynności podejmowane przez skarżącego nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, 4. naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 92a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym polegające na wymierzeniu skarżącemu kar w łącznej kwocie przekraczającej [...] zł – albowiem ZWITD wymierzył skarżącemu dodatkowo karę w wysokości łącznie [...] zł – zaś oba naruszenia stwierdzone przez organ wynikają z jednej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2019 r., stwierdzonej jednym protokołem kontroli, 5. naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 92a ust. 1 i 6 w. z w. z lp. 1.1. oraz lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy w zw. z art. 4 pkt 6a ustawy o transporcie drogowym poprzez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez skarżącego. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 pkt 11 i 22, art. 5 ust. 1, art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1 i 3 oraz ust. 7 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, a także lp. 1.1 i lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołując się na przepis art. 87 ust. 1 ww. ustawy wskazał, że podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, a ponadto wykonując transport drogowy - wypis z licencji. Podczas przeprowadzonej w niniejszej sprawie kontroli kierujący nie okazał zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego ani licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób. Zdaniem organu odwoławczego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, tj. protokół kontroli z dnia [...] marca 2019 r. i protokoły przesłuchania pasażerów, jednoznacznie wskazuje, że strona wykonywała zarobkowo przewóz drogowy osób, o którym mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Dlatego organ I instancji prawidłowo zakwalifikował przewóz z dnia kontroli jako wykonywany bez licencji, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości [...] zł stosownie do treści art. 92a ust. 1 i 3 oraz ust. 7 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. W ocenie organu II instancji, przewóz drogowy wykonywany przez skarżącego nie spełniał również wszystkich wymogów wykonywania przewozu okazjonalnego. Pojazd marki [...], którym wykonywał on we własnym imieniu przewóz osób jest przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. Tymczasem zgodnie z art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym – przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Skontrolowany pojazd warunku tego nie spełniał. Przewóz nie spełniał również wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 tej ustawy, który dopuszcza wykonywanie przewozów okazjonalnych. Uwzględniając powyższe, organ I instancji – zdaniem organu odwoławczego – prawidłowo nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości [...] zł stosownie do treści art. 92a ust. 1 i 3 oraz ust. 7 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 2.11 załącznika nr 3 do tej ustawy. Organ odnosząc się do zarzutów skarżącego wskazał, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony, usługa wykonana w dniu kontroli nie mogła być usługą jednorazową, skoro skarżący figuruje w bazie kierowców aplikacji, przy pomocy której jeden z pasażerów zamówił usługę przewozu. Zamieszczenie danych kierowcy i pojazdu służącego do wykonywania usług przewozu osób w bazie aplikacji ma na celu wielokrotne korzystanie z usług oferowanych przez aplikację. Organ zaznaczył, że niezarejestrowanie przez skarżącego działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego nie jest tożsame z niewykonywaniem takiej działalności. Przeciwnie, można wykonywać działalność gospodarczą bez dokonania rejestracji takiej działalności i skarżący taką działalność wykonuje, co potwierdza chociażby wykonanie usługi w dniu kontroli. Także wbrew twierdzeniom skarżącego, działalność wykonywana przez stronę w zakresie transportu drogowego była działalnością zorganizowaną i wykonywaną w sposób ciągły. Świadczy o tym korzystanie przez skarżącego z aplikacji BOLT. W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera także żadnych przesłanek wskazujących na konieczność zastosowania art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Przesłanki wskazane w tym przepisie nie odnoszą się do zwykłego zachowania przedsiębiorcy lub działań osób, którymi posługuje się przy prowadzeniu działalności gospodarczej, lecz do sytuacji wyjątkowych, dlatego brak było podstaw do uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania. L. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę na decyzję GITD do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 5 b ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 1.1. załącznika nr 3 do ustawy polegające na wymierzeniu skarżącemu kary w wysokości [...] zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, w sytuacji, w której czynności podejmowane przez skarżącego nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym (głównie ze względu na to, że czynności skarżącego nie nosiły znamion wykonywania działalności gospodarczej); 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 4 pkt 11, art. 18 ust 4a b ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez skarżącego wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie Bolt, świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 18 ust 4 b pkt 1 lit. c ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie (przy przyjęciu, że przejazd skarżącego był przewozem okazjonalnym) w sytuacji, w której zgodnie z zasadami aplikacji internetowej, z której korzystał pasażer, płatność za przejazd jest określona z góry i następuje na rzecz przedsiębiorcy, jakim jest Bolt.eu; 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 92 a ust 1 i 6 w zw. z lp. 1.1 oraz lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy, w zw. z 4 pkt. 6a ustawy o transporcie drogowym poprzez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez skarżącego; 5) naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie, czy wykonywane przez skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej, brak zweryfikowania przez organ czy skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli; 6) naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, w jaki sposób odbyła się płatność (w tym zakresie oparcie się wyłącznie na protokole kontroli z dnia [...] kwietnia 2019 roku), brak wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu; 7) naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy poprzez uznanie, że płatność za przejazd nastąpiła na rzecz skarżącego, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer; 8) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji; 9) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów sformułowanych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I stopnia w zakresie konieczności zweryfikowania czy skarżący posiadał status przedsiębiorcy, czy też konieczności wyjaśnienia zasad działalności aplikacji Bolt; 10) art. 8 k.p.a. poprzez procedowanie w sposób przeczący zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Wniósł również o zwrot kosztów postępowania sądowo- administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Uzasadniając zarzuty skargi skarżący wskazał, że mimo ciążącego na organie rozpoznającym odwołanie obowiązku wszechstronnego rozważenia sposobu procedowania przez organ niższego stopnia, Główny Inspektor Transportu Drogowego w zaskarżonej decyzji nie dostrzegł naruszenia podstawowych reguł postępowania. W efekcie doszło do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, mimo że winna ona ulec uchyleniu. Skarżący podtrzymał argumentację dotyczącą oceny prawnej naruszeń dokonanych w związku z wydaną decyzją przez organ I stopnia, która, w jego ocenie, pozostaje również aktualna w odniesieniu do naruszeń dokonanych przez organ II stopnia. Podkreślił, że nie otrzymał on wynagrodzenia za swoje czynności od pasażera w kwocie i w sposób podany przez niego. Przejazd samochodem skarżącego możliwy był dzięki skorzystaniu przez pasażera przez platformę internetową o nazwie Bolt. Dzięki tej aplikacji możliwe jest skojarzenie kierowcy, który jedzie na określonej trasie z osobą trzecią, która chciałaby na tej trasie zostać przewieziona. Co ważne zapłata za taki przejazd odbywa się na rzecz platformy internetowej Bolt (nie zaś na rzecz kierowcy) za możliwość skojarzenia kierowcy i pasażera. Na wysokość tej zapłaty w żaden sposób nie ma wpływu stanowisko samego kierowcy. Podkreślenia wymaga fakt, że zgodnie z regulaminem świadczenia usług przez platformę internetową Bolt - karta płatnicza pasażera jest automatycznie obciążana po zakończonym przejeździe. Dzieje się to jednak nie na rzecz kierującego, ale na rzecz Bolt. Dodał również, że sam fakt jednorazowego wykonania czynności stwierdzonych protokołem kontroli, w żaden sposób nie świadczy o tym, że czynności te miały cechy zorganizowania, czy ciągłości. Zdaniem skarżącego, nie sposób mówić o wykonywaniu działalności gospodarczej w sytuacji, w której skarżący dokonał jednorazowego przewozu. Innymi słowy, z samego faktu, że skarżący wykonał przejazd na określonej trasie, za którą pasażer miał uiścić opłatę (zresztą nie na rzecz skarżącego) w żaden sposób nie wynika, że czynności wykonywane przez skarżącego nosiły znamiona ciągłości czy zorganizowania - a więc elementów niezbędnych, by uznać je za czynniki świadczące o wykonywaniu działalności gospodarczej. W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie sposób w żadnym razie stwierdzić, że skarżący wykonywał transport drogowy. Protokół kontroli drogowej, stanowiący podstawę ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie w żaden sposób nie wskazuje, na jakiej podstawie skarżący miałby dopuścić się "wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia". Skarżący zakwestionował, jakoby w dniu [...] marca 2019 r. wykonywał transport drogowy oraz przewóz okazjonalny. Uzasadniając zarzut o braku podstaw do twierdzenia, że czynności skarżącego nosiły znamiona przewozu okazjonalnego, skarżący powołał się na przepis art. 4 pkt 11 u.t.d., przepisy prawa unijnego oraz orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2007 r., I OSK 1361/06). Zaznaczył, że wobec uchylenia z dniem 4 grudnia 2011 r. rozporządzenia nr 684/92 i zastąpienia go rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych, za usługi okazjonalne uznaje się "usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym szczególnych usług regularnych, oraz których główną cechą jest to, że obejmują przewóz grup pasażerów utworzonych z inicjatywy zleceniodawcy lub samego przewoźnika" (§ 2 pkt 4 rozporządzenia Nr 1073/2009). W świetle powyższych unormowań skarżący nie wykonywał przewozu okazjonalnego, bowiem immanentną cechą tego rodzaju przewozu, jak wynika z przywołanych wyżej definicji, jest okoliczność, że przewóz grupy pasażerów następuje z inicjatywy kierującego lub pasażera. W okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać, że to nie skarżący zainicjował przejazd. Przewóz ten był możliwy dzięki skorzystaniu przez pasażera z aplikacji internetowej kojarzącej kierujących i pasażerów. Zjawisko to jest zbliżone do tzw. carsharingu (carpoolingu), natomiast z pewnością nie mieści się w pojęciu przewozu okazjonalnego, o którym mowa powyżej. W związku z powyższym brak było możliwości nałożenia kary na skarżącego za wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego, skoro skarżący nie wykonywał przewozu okazjonalnego. Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej skarżący podniósł, że organ II stopnia utrzymując w mocy decyzję organu I stopnia naruszył art. 138 k.p.a., albowiem decyzja ta wobec szeregu naruszeń prawa, winna podlegać uchyleniu w całości. GITD nie odniósł się do zarzutów skarżącego sformułowanych w odwołaniu, a odnoszących się do konieczności zweryfikowania czy skarżący posiadał status przedsiębiorcy, czy też konieczności wyjaśnienia zasad działalności aplikacji Bolt. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę odniósł się do zarzutów zawartych w skardze oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty oraz argumenty przedstawione na ich poparcie nie podważają legalności kwestionowanej decyzji. Przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie stanowi decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości [...] zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm.), zwanej dalej "u.t.d.", która określa zasady podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego, międzynarodowego transportu drogowego, niezarobkowego krajowego przewozu drogowego, niezarobkowego międzynarodowego przewozu drogowego, jak również zasady działania Inspekcji Transportu Drogowego oraz odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, kierowców, osób zarządzających transportem i innych osób wykonujących czynności związane z przewozem drogowym, a także zasady i tryb wyznaczania dworców, w których jest udzielana pomoc osobom niepełnosprawnym i osobom o ograniczonej sprawności ruchowej oraz zasady ochrony praw pasażerów (art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy). W myśl art. 4 pkt 1 u.t.d., krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei warunki podjęcia i wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób określa art. 5b ust. 1 u.t.d., stanowiąc, że podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką - wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Licencji takiej udziela się na czas oznaczony, nie krótszy niż 2 lata i nie dłuższy niż 50 lat, uwzględniając wniosek strony i jest ona zezwoleniem w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (art. 5b ust. 3 i 4 ustawy). Na podstawie art. 87 ust. 1 pkt 1 u.t.d., podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli m.in. kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu, a ponadto wykonując transport drogowy – wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego albo wypis z licencji. Z kolei zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 12000 zł za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć 12.000 zł (art. 92a ust. 3 ustawy). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403: 1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9; 2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10 - załącznika nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 7 u.t.d.). W myśl lp. 1.1 załącznika nr 3, karą pieniężną w wysokości 12.000 zł sankcjonowane jest wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji. Ustalony w rozpoznawanej sprawie przez organy stan faktyczny, stanowiący podstawę nałożenia na skarżącego kary pieniężnej określonej w lp. 1.1. załącznika nr 3 do ustawy, nie budzi wątpliwości i w ocenie Sądu stanowił wystarczającą podstawę do wydania przez organy decyzji w tym przedmiocie. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w chwili przeprowadzenia kontroli drogowej skarżący wykonywał odpłatny przewóz pasażerów na terenie S. (z ul. [...] na ul. [...]), pojazdem osobowym posiadającym 5 miejsc siedzących łącznie z kierowcą. Zaznaczenia wymaga - czego nie kwestionuje skarżący - że przedmiotowy kurs został zamówiony za pomocą aplikacji Bolt, a następnie została zapłacona kwota [...]zł za ów przejazd, która została pobrana z konta bankowego pasażera. Ponadto ww. pojazd nie był wyposażony w taksometr i kasę fiskalną, nie był oznakowany jako "Taxi" i nie posiadał innych oznaczeń wskazujących na przewóz osób. Z akt sprawy wynika także, że skarżący nie posiadał licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, ani zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Spór w rozpatrywanej sprawie dotyczył w istocie tego, czy skarżący w ogóle w chwili kontroli wykonywał krajowy transport drogowy, noszący znamiona wykonywanej działalności gospodarczej. W ocenie Sądu argumentacja wskazująca, że skarżący w ogóle nie wykonywał wspomnianego transportu drogowego jest nietrafna, bowiem nie ma żadnych przesłanek, aby zakwestionować fakt, że opisane zdarzenie odpowiada definicji transportu drogowego, a skarżący wykonywał okazjonalny krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób, i że w tym zakresie działał we własnym imieniu i na swoją rzecz. W kontekście podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących braku znamion wykonywania przez niego działalności gospodarczej oraz braku posiadania statusu przedsiębiorcy, wyjaśnienia wymaga, że zaniechanie zarejestrowania prowadzonej działalności gospodarczej, w tym uzyskania stosownych licencji, nie wyłącza odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz za popełnione naruszenia (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2009 r., II GSK 670/08, pub. CBOSA). W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z przepisów ustawy o transporcie drogowym "nie można wyprowadzić wniosku, że przewóz osób lub rzeczy bez licencji podlega sankcji tylko wtedy, gdy dokonujący przewozu podmiot prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego o wszelkich cechach wynikających z przepisów o swobodzie działalności gospodarczej i jej ewidencjonowaniu. Gdyby taka była wola ustawodawcy, nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji byłoby w praktyce niemożliwe, gdyż jedną z podstawowych cech działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego jest właśnie jej prowadzenie na podstawie licencji. Wykonywanie transportu drogowego podlegające sankcji traktowane musi być jako działanie faktyczne, polegające na przewozie osób lub rzeczy, odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu, z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej". Innymi słowy – jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 16 maja 2013 r. (sygn. akt II SA/Op 529/12) – "wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło nawet wówczas, gdy podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 i art. 4 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (obecnie na podstawie ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców), czyli działalności zarobkowej w sposób zorganizowany i ciągły na własny rachunek, nie figuruje w ewidencji działalności gospodarczej lub rejestrze przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym, lecz faktycznie świadczy odpłatnie usługę przewozu osób lub rzeczy (nawet jednorazowo) odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym". Z uwagi na powyższe, wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło nawet wówczas, gdy podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej, czyli działalności zarobkowej w sposób zorganizowany i ciągły na własny rachunek, nie figuruje w odnośnych ewidencjach i rejestrach, lecz rzeczywiście wykonuje odpłatnie (i choćby jednorazowo) usługę przewozu osób lub rzeczy, odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy. Bez znaczenia zatem – wbrew zarzutom podniesionym w skardze – pozostaje okoliczność, czy skarżący formalnie posiadał status przedsiębiorcy i czy jego działalność została zgłoszona do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Zdaniem Sądu, pomimo tego, że skarżący nie prowadził formalnie działalności gospodarczej, to jego działanie, było faktycznie prowadzoną działalnością odpowiadającą definicji działalności gospodarczej, zawartej w art. 3 ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r., poz. 646 ze zm.). W okolicznościach sprawy istniały podstawy do uznania, że wykonywany przez skarżącego przewóz miał charakter odpłatny (nie był przewozem niezarobkowym). To, że płatności nie dokonano bezpośrednio na jego rzecz, lecz odbyła się ona w trybie automatycznym poprzez obciążenie rachunku bankowego pasażera na skutek akceptacji warunków określonych w aplikacji "Bolt", nie ma dla sprawy istotnego znaczenia. Sam przewóz nosił bowiem znamiona odpłatnego, a to do jakiego podmiotu trafiła opłata, w tym, czy jej beneficjentem był skarżący, nie miało znaczenia dla zgodności kontrolowanych decyzji z prawem. Zaznaczyć przy tym należy, że w decyzjach nie przyjęto, iż płatności za przewóz dokonano na rzecz skarżącego, tylko że przewóz miał charakter odpłatny. Sam przewóz został wykonany na zlecenie pasażera. Do realizacji usługi doszło na skutek skorzystania przez pasażera i skarżącego (kierującego) z aplikacji telefonicznej "Bolt", służącej do organizowania usług przewozu. Jest ona sposobem porozumiewania się pomiędzy wykonującym usługę a pasażerem i za jej pośrednictwem doszło do zawarcia umowy o wykonanie tej usługi. Wprawdzie w aktach sprawy nie ma dowodów, które określałyby zasady działania aplikacji "Bolt", ale w przekonaniu Sądu zasady działania ww. aplikacji są możliwe do poznania dla każdego potencjalnego korzystającego z niej, w szczególności osób korzystających z dostępnych obecnie usług telekomunikacyjnych przy użyciu nowoczesnych "inteligentnych" telefonów ("smartfonów"). Nie ma więc przeszkód, aby zasady jej działania uznać za fakt powszechnie znany i niewymagający szczególnego dowodzenia. Ponadto okoliczności dotyczące sposobu funkcjonowania aplikacji nie były między stronami sporne. Korzystał z niej tak skarżący, jak i pasażer i to dzięki niej doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem. Zdaniem Sądu, przedsięwzięcie polegające na organizowaniu usług przewozu poprzez aplikację "Bolt" ma charakter zorganizowany i ciągły, a rzeczona usługa była przez skarżącego świadczona w jego własnym imieniu, jako wykonawcę przewozu, za którą był odpowiedzialny. "Bolt.eu" nie był przedsiębiorcą wykonującym przewóz, lecz podmiotem udostępniającym aplikację służącą skojarzeniu podmiotów, które świadczą tego rodzaju usługi z ich potencjalnymi klientami. Aplikacja została też wykorzystana do pobrania opłaty za przewóz. Działanie skarżącego mieściło się zatem w ramach pojęcia wykonywania krajowego transportu drogowego osób, czyli podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób pojazdem samochodowym zarejestrowanym w kraju, niezależnie od tego, ile razy skarżący świadczył w ten sposób usługi przewozu. W tej sytuacji na skarżącym ciążył obowiązek posiadania licencji uprawniającej do wykonywania transportu drogowego, który spoczywa na podmiotach wykonujących faktyczną działalność odpowiadającą definicji transportu drogowego, nawet gdy nie została ona zgłoszona jako przedmiot prowadzenia działalności gospodarczej. Organy prawidłowo przyjęły zatem, że skarżący wykonywał zarobkowy przewóz osób, o którym mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d., prawidłowo zakwalifikowały przewóz z dnia kontroli jako wykonywany bez licencji, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w kwocie [...]zł. Opisane wyżej zachowanie (realizowanie przewozu drogowego) wyczerpywało znamiona określone w lp. 1.1 złącznika nr 3 do ustawy. Istotne przy tym jest to, że kara pieniężna została nałożona na kierującego nie za prowadzenie niezarejestrowanej działalności gospodarczej, ponieważ przepisy ustawy takiego naruszenia nie przewidują, lecz za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganej licencji lub zezwolenia. Z uwagi na przypisanie skarżącemu ww. naruszenia organy w istocie musiały również ocenić, czy stwierdzony przewóz drogowy był wykonywany pojazdem spełniającym wymagania określone we właściwych przepisach. Przewozu nie można było zakwalifikować ani jako regularnego czy regularnego specjalnego, ani jako wahadłowego. Zasadnie zatem, w ocenie Sądu, powołując się na art. 4 pkt 11 u.t.d. organy uznały, że był to przewóz okazjonalny i w granicach swobody argumentacyjnej mogły przy jego wykładni powołać się na rozumienie odnośnych przepisów zawartych w rozporządzeniu nr 1073/2009. Taki zaś przewóz może być wykonywany tylko pojazdami określonymi w art. 18 ust. 4a i ust. 4b ustawy, przy czym, jeżeli chodzi o warunki określone w art. 18 ust. 4b pkt 2 lit. a), b) i c) ustawy to muszą one być spełnione łącznie. Samochód skarżącego nie spełniał ww. wymagań, ponieważ konstrukcyjnie przystosowany był do przewozu tylko 5 osób, łącznie z kierowcą (sprzeczność z art. 18 ust. 4a ustawy), podczas gdy przepisy wymagają, aby przewóz okazjonalny był wykonywany pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Nie zostały też spełnione przesłanki określone w art. 18 ust. 4b pkt 2 ustawy, ponieważ umowy z pasażerem nie zawarto w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa, lecz za pośrednictwem aplikacji telefonicznej, a opłata za przewóz nie miała charakteru ryczałtowego (została skalkulowana przez algorytm aplikacji) i nie została uregulowana bezgotówkowo na rzecz przedsiębiorcy, lecz na rzecz "Bolt". Prawidłowo zatem organy przypisały skarżącemu także i drugie z naruszeń. Zarzuty skargi, tak o charakterze proceduralnym, jak i materialnoprawnym, okazały się zatem niezasadne. W ocenie Sądu, materiał dowodowy, na którym organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcie, został zgromadzony prawidłowo i w zakresie pozwalającym na rzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy. Ustalenia faktyczne poczynione przez organy pozwalały na przyjęcie, że wykonywane przez skarżącego czynności (stwierdzone protokołem kontroli) nosiły cechy wykonywania działalności, na którą skarżący nie posiadał wymaganej licencji. Podnieść przy tym należy, że nie w każdym przypadku obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego spoczywa tylko na organach administracji, prowadzących postępowanie. Obowiązek wyczerpującego zebrania przez organy materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez nie materiałów dowodowych, mających wykazać okoliczności korzystne dla stron postępowania. Zasada ta nie zwalnia strony postępowania administracyjnego z obowiązku zaoferowania takich dowodów, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki. W niniejszej sprawie skarżący dowodów takich nie przedstawił. Prawidłowo zatem przyjęto, że czynności skarżącego mieściły się w definicji transportu drogowego, a pojazd, którym wykonano usługę, nie spełniał wymagań konstrukcyjnych. Skoro skarżący był użytkownikiem aplikacji i występował w roli przewoźnika realizującego usługę przewozu, to na tej podstawie można było przyjąć, że podjął się on działalności polegającej na zarobkowym przewozie osób, chociażby był to jego pierwszy przewóz albo nie osiągnął z niego zysku. Wskazywane zaś rzekome podobieństwo do usługi tzw. "carsharingu" czy "carpoolingu" nie było trafne z tego powodu, że usługi te nie przystają do ustalonych przez organy okoliczności faktycznych. Carsharing to tzw. współdzielenie jednego pojazdu przez wielu użytkowników, system wspólnego używania tego samego samochodu przez kilka osób, model biznesowy wypożyczania samochodu na krótki czas. Z kolei carpooling polega na udostępnianiu miejsca w pojeździe osobom przez kierującego, który jadąc w określonym przez siebie kierunku przy okazji na tej samej trasie, zabiera do pojazdu osoby, które chcą udać się w tym samym kierunku, zwracając kierującemu część kosztów wspólnego przejazdu. Są to zatem sytuacje jakościowo inne od tej, która wystąpiła w niniejszej sprawie. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), skargę oddalono jako niezasadną.