IV SA/Po 471/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Monika Świerczak (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 września 2020 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], Burmistrz K. ustalił na rzecz K. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego (w celu legalizacji), na terenie położonym w K., przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła W. P.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniesione odwołanie powołało urbanistę uprawnionego do przygotowywania stosownego projektu decyzji zlecając rozpatrzenie złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy zgodnie z obowiązującym w tym zakresie porządkiem prawnym. Mając na uwadze przebieg prowadzonego postępowania administracyjnego oraz uwzględniając zmianę wniosku o ustalenie warunków zabudowy (pismo K. M. z dnia [...] marca 2019 r.) dokonana została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla potrzeb rozpatrzenia złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz spełnienia przez inwestycję wymogów, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej jako "ustawa"). Analizując sąsiedztwo terenu inwestycji - zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, stwierdzono że okoliczność występowania funkcji mieszkaniowej jest bezsprzeczna stąd Kolegium uznało, że warunek kontynuacji funkcji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest spełniony. Dalej Kolegium wskazało, że inwestycja spełnia wymagania dotyczące linii zabudowy, wartości wskaźnika powierzchni zabudowy, kontynuacji szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu i wysokości zabudowy. Mając powyższe na względzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Nr [...] uchyliło w całości decyzję Burmistrza K. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (w celu legalizacji) na terenie położonym w K. przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako dz. nr [...] (obręb [...] Miasto K.) oraz ustaliło na rzecz K. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (legalizacja samowoli budowlanej), na terenie położonym w K. przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntowi budynków jako dz. nr [...] i [...] (obręb [...] Miasto K.). Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej Burmistrza K. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] października 2019 r., sygn. akt IV SA/Po [...], uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2019 r. W ocenie Sądu Kolegium było uprawnione do przeprowadzenia na etapie postępowania odwoławczego dowodu w postaci analizy urbanistycznej, a powyższe działanie nie stanowiło naruszenia zasady dwuinstancyjności. Następnie Sąd wskazał, że w sporządzonej przed organem II instancji analizie architektoniczno-urbanistycznej z [...] kwietnia 2019 r. (zwanej też dalej "analizą"), prawidłowo wyznaczono obszar analizowany, uwzględniając przy tym m.in. stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażone w uprzednio zapadłym w tej sprawie, prawomocnym wyroku z 6 grudnia 2017 r. o sygn. akt IV SA/Po 966/17. Granice obszaru będącego przedmiotem sporządzonej Analizy zostały oznaczone na wydruku mapy zasadniczej w skali 1 : 500, który stanowi załącznik graficzny do decyzji. Z akt kontrolowanej sprawy jednoznacznie wynika, że zostały w niej spełnione przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 4, 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tzn. inwestowany teren ma dostęp do drogi publicznej (poprzez istniejący zjazd z ulicy [...]), uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz nie stwierdzono naruszenia - przez projektowaną inwestycję - przepisów odrębnych. Sąd podzielił również pogląd organu II instancji, że w przedmiotowej sprawie spełniony został warunek "dobrego sąsiedztwa" określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Sąd zwrócił jednak uwagę, że decyzję Kolegium należało uchylić z innego powodu. Mianowicie do decyzji Kolegium ustalającej warunki dla przedmiotowej inwestycji nie załączono podpisanej przez wszystkich członków Kolegium wyników analizy. Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, Dz. U. z 2003, Nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie"). Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 ww. rozporządzenia). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3 ww. rozporządzenia). Załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część - musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Skoro załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia, stanowią integralną część tej decyzji, to musi być on opatrzony podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną. W przypadku wadliwego sporządzenia tych załączników, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec powyższego decyzja organu II instancji wydana w przedmiotowej sprawie, winna zawierać wszystkie niezbędne załączniki, podpisane przez osobę uprawnioną do jej wydania, czyli wszystkich członków Kolegium. Tymczasem decyzja z [...] maja 2019 r. zawiera wymagane załączniki z tym, że wyniki analizy stanowiące załącznik nr [...] do decyzji z dnia [...] maja 2019 r. nie zostały podpisane przez uprawnione osoby. Nadto załącznik ten nie został opatrzony datą. W aktach administracyjnych co prawda znajdują się analiza i wyniki analizy z dnia [...] kwietnia 2019 r. podpisane przez wszystkich członków Kolegium, ale nie stanowią one załącznika do decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], uchyliło w całości decyzję Burmistrza K. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (w celu legalizacji) na terenie położonym w K. przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako dz. nr [...] (obręb [...] Miasto K.) oraz ustaliło na rzecz K. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (legalizacja samowoli budowlanej), na terenie położonym w K. przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntowi budynków jako dz. nr [...] i [...] (obręb [...] Miasto K.). W uzasadnieniu decyzji powtórzono dotychczasową argumentację, przy czym do decyzji załączono mapę zasadniczą oraz wyniki analizy podpisane przez wszystkich członków Kolegium. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. P. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wnosząc o uchylenie powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wskazując, że nie zrealizowano wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] października 2019 r., gdyż do doręczonej skarżącej decyzji nie załączono części graficznej wyników analizy. Wskazano również na wadliwość części graficznej decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które uchyliło w całości decyzję Burmistrza K. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (w celu legalizacji) na terenie położonym w K. przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako dz. nr [...] (obręb [...] Miasto K.) oraz ustaliło na rzecz K. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (legalizacja samowoli budowlanej), na terenie położonym w K. przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntowi budynków jako dz. nr [...] i [...] (obręb [...] Miasto K.). Sąd zwraca uwagę, że w przedmiotowej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który w szczególności wyrokiem z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 547/19, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2019 r. W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z art. 170 P.p.s.a orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zgodnie zaś z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 P.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1560/97, Baza NSA). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W powołanym wyroku z dnia 23 październik 2019 r., Sąd zwrócił uwagę, że w sporządzonej przez organ II instancji analizie architektoniczno-urbanistycznej z [...] kwietnia 2019 r. (zwanej też dalej "analizą"), prawidłowo wyznaczono obszar analizowany, a z akt sprawy jednoznacznie wynika, że zostały w niej spełnione przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 4, 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tzn. inwestowany teren ma dostęp do drogi publicznej (poprzez istniejący zjazd z ulicy [...]), uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz nie stwierdzono naruszenia - przez projektowaną inwestycję - przepisów odrębnych. Sąd podzielił również pogląd organu II instancji, że w przedmiotowej sprawie spełniony został warunek "dobrego sąsiedztwa" określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Podstawą uchylenia decyzji było uznanie, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia, stanowiące integralną część decyzji, nie zostały opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Zauważyć należy, że wadliwość powyższa została usunięta. Na obecnym etapie postępowania Sąd w niniejszym składzie nie ma podstaw do zakwestionowana ustaleń podjętych w wyroku z dnia [...] października 2019 r. Oznacza to, że nie ma obecnie możliwości ponownej oceny sporządzonej analizy urbanistycznej, w tym części graficznej analizy. W powyższym zakresie zarzuty podniesione w skardze uznać należało za bezzasadne. W zakresie zarzutu dotyczącego braku doręczenia skarżącej część graficznej decyzji Sąd zauważa, że w aktach sprawy znajduje się powyższy załącznik, a na obecnym etapie postępowania Sąd nie ma możliwości weryfikacji twierdzeń skarżącej. Dodatkowo Sąd podziela w tym względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010r. (sygn. akt II OSK 1368/09, Baza NSA) według którego brak dołączenia do decyzji doręczonej skarżącemu załącznika graficznego nie jest wadą decyzji, o ile znajduje się ona w aktach sprawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.