II SA/Kr 772/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2020 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego D. J. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z 30 stycznia 2019 r., znak: [...], orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Budowa budynku basenu 50 - metrowego z zapleczem oraz parkingiem podziemnym wraz z: instalacjami wewnętrznymi wod.-kan.deszcz, c.o., wentylacji mechanicznej i klimatyzacji, elektrycznymi, teletechnicznymi, technologią węzła cieplnego i technologią uzdatniania wody basenowej; wraz z zagospodarowaniem terenu w tym: komunikacja wewnętrzna (place i chodniki), budowa 3 masztów flagowych wys. 10 m każdy budowa rzeźby wys. 8 m; z instalacjami zewnętrznymi: oświetlenia terenu, kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem retencyjnym, kanalizacji sanitarnej, elektroenergetycznymi; wraz z budową chodników na działce nr [...] i [...] obr. [...]; rozbiórka istniejącego budynku internatu szkolnego wraz z obiektami towarzyszącymi i instalacjami zewnętrznymi: zlokalizowanego na dz. [...] obr. [...], kolidującego z inwestycją, na działkach nr [...], [...] oraz [...], [...] (fragm.) obr. [...], przy ul. [...] w K.". Od decyzji tej wpłynęło odwołanie D. J., który nie był stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Postanowieniem z 5 kwietnia 2019 r., znak [...] Wojewoda orzekł o niedopuszczalności odwołania. Swe rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł na stwierdzeniu, że wnioskodawca nie był stroną ponieważ jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, oraz że odwołanie wpłynęło z uchybieniem terminu na jego wniesienie, ponieważ strony postępowania zrzekły się prawa wniesienia odwołań tym samym decyzja stała się ostateczna w dniu jej wydania. Postanowienie to zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 lipca 2019 r., sygnatura akt II SA/Kr 635/19. Po wykonaniu wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda decyzją z 22 kwietnia 2020 r., znak [...] - w związku z odwołaniem D. J. od opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta K. z 30 stycznia 2019 r., znak: [...] - umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda w pierwszej kolejności przytoczył szerokie fragmenty uzasadnienia prawomocnego wyroku WSA w Krakowie wydanego w niniejszej sprawie, m. in.: "O niedopuszczalności odwołania w rozumieniu art. 134 k.p.a. mogą również przesądzać przyczyny podmiotowe, wyrażające się w braku legitymacji procesowej. Jednakże jeżeli odwołanie wnosi podmiot, który twierdzi, że jest stroną, choć organ l Instancji przymiotu tego mu nie przyznał, weryfikacja tych twierdzeń wymagająca dokonania czynności wyjaśniających nie jest możliwa na wstępnym etapie postępowania odwoławczego. W takim przypadku obowiązkiem organu odwoławczego jest wszczęcie postępowania odwoławczego, dokonanie weryfikacji i gdy wypadnie ona negatywnie - umorzenie postępowania odwoławczego (por. przykładowo: B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 678; P. Glibowski, op. cit, s. 962 oraz powoływane tam orzecznictwo)". Zdaniem Wojewody obowiązkiem organu odwoławczego jest rozważenie w pierwszej kolejności, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony postępowania. Jeśli organ administracji ustali, że skarżącemu przysługuje status strony w postępowaniu, powinien rozpoznać sprawę co do istoty, jeśli zaś dojdzie do przeciwnego wniosku, wówczas umorzy postępowanie odwoławcze. Z zasady stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). W postępowaniach administracyjnych w zakresie prawa budowlanego zasada ta ulega uściśleniu i w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę stronami są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 P.b.), przy czym mówiąc o obszarze oddziaływania obiektu rozumie się przez to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 ust. 20 P.b.). Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b.). Przepisy odrębne, w tym techniczno-budowlane, określają konkretny charakter oddziaływania obiektu budowlanego na nieruchomości sąsiednie, wskazując najczęściej jednoznaczne odległości budynków od granic działki lub od siebie oraz zakres ograniczeń sposobu zabudowy lub zagospodarowania nieruchomości. Oznacza to, że stwierdzenie samego sąsiedztwa nie przesądza o stwierdzeniu oddziaływania. Konieczne jest wskazanie konkretnego przepisu stanowiącego podstawę stwierdzenia oddziaływania. Wnioskodawca w swym odwołaniu nie wskazał takiego przepisu, wychodząc z założenia, iż sąsiadowanie z działką budowlaną jest wystarczające dla stwierdzenia przymiotu strony. Badając projekt zagospodarowania terenu (k. 294 projektu budowlanego) w świetle przepisów, które mogłyby mieć zastosowanie w omawianej sprawie należy stwierdzić, że planowana inwestycja, usytuowana na działkach nr [...] i [...] obr. [...], od strony północnej graniczy z działką nr [...] obr. [...], której odwołujący jest współwłaścicielem. Najbliżej usytuowane naroże budynku basenu do granicy działki [...] (budynek basenu usytuowany jest skośnie względem działki skarżącego) znajduje się w odległości 7 m od niej (§ 12 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. - Dz.U. z 2019 poz. 1065 zwanego dalej warunkami technicznymi). Planowany obiekt budowlany usytuowany jest ok. 20 m od budynku mieszkalnego na działce nr [...], w terenie płaskim i ma wysokość 11,10 m (§ 13 warunków technicznych). Od strony działki nr [...] nie planuje się lokalizacji miejsc postojowych (§ 19 warunków technicznych), ani miejsc gromadzenia odpadków (§ 22 warunków technicznych). Nie planuje się zmiany ukształtowania powierzchni terenu powodującej zmianę kierunku odprowadzenia wód opadowych i roztopowych na teren działki sąsiedniej (§ 26-30 warunków technicznych). Na działce nr [...] nie ma studni z poborem wody użytkowej (§ 31 warunków technicznych) a na działce objętej inwestycją nie planuje się zbiornika na nieczystości ciekłe (§ 34 warunków technicznych). Projektowany budynek spełnia obowiązek zapewnienia nasłonecznienia pokoi mieszkalnych budynków sąsiednich (§ 60 warunków technicznych), co potwierdza analiza załączona do projektu budowlanego (k. 295). Planowana inwestycja spełnia również wymogi przepisów ochrony pożarowej (§ 271-273 warunków technicznych), co potwierdził rzeczoznawca do spraw ochrony przeciw pożarowej (k. 294 projektu budowlanego). Inne przepisy techniczno-budowlane nie mają zastosowania w omawianej sprawie. W świetle powyższej analizy nie stwierdza się aby obszar oddziaływania planowanej inwestycji obejmował teren działki nr [...], co oznacza, że odwołujący nie ma przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę omawianej inwestycji. Oznacza to, że odwołania z 19 lutego 2019 r. nie można traktować jako pochodzącego od strony. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest rozpatrywanie odwołania - pochodzącego od strony - od decyzji administracyjnej. Brak przymiotu strony wnioskodawcy czyni postępowanie odwoławcze bezprzedmiotowym. Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie D. J., zarzucając jej naruszenie prawa: < art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym i błędne ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego w wyniku nie poinformowania mnie i innych stron o toczącym się postępowaniu administracyjnym i wyłączeniu mnie będącego współwłaścicielem nieruchomości przy ul. [...] w K., działki nr [...], obr. [...] (nieruchomości sąsiadującej z inwestycją) i innych moich sąsiadów z udziału w postępowaniu administracyjnym dot. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; < art. 109 § 1 k.p.a. nie doręczenie mi i innym stronom Decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 stycznia 2019 r. wydanej w niniejszym postępowaniu o sygn. [...]; < art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 144 k.c. poprzez błędną wykładnię, przejawiającą się błędnym wyznaczeniem przez Organ l i II instancji kręgu stron postępowania o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, tj. brakiem uznania, że moja nieruchomość znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji budowlanej skutkującą odmową nadania mi statusu strony. Ponadto wskazano na poniższe rażące naruszenie przepisów: < art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię przejawiającą się wydaniem dwóch osobnych decyzji zatwierdzających projekty budowlane i udzielające pozwolenie na budowę dla jednego zamierzenia inwestycyjnego, < § 3 ust. 56 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zakresie powierzchni planowanych parkingów poprzez błędną wykładnię i uznanie, że inwestycja nie spełnia wymogów rozporządzenia, czego konsekwencją było uznanie za niekonieczne wydanie decyzji środowiskowej. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji w całości oraz decyzji organu l instancji, o zwrot kosztów postępowania oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów powołanych w treści uzasadnienia skargi, gdyż są niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości a nie spowodują nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej zwanej p.p.s.a. - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie problem prawny sprowadza się do ustalenia czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę budynku basenu 50 - metrowego z zapleczem oraz parkingiem podziemnym wraz z instalacjami wewnętrznymi wod.-kan.deszcz, c.o., wentylacji mechanicznej i klimatyzacji, elektrycznymi, teletechnicznymi, technologią węzła cieplnego i technologią uzdatniania wody basenowej; wraz z zagospodarowaniem terenu w tym: komunikacja wewnętrzna (place i chodniki), budowa 3 masztów flagowych wys. 10 m każdy budowa rzeźby wys. 8 m; z instalacjami zewnętrznymi: oświetlenia terenu, kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem retencyjnym, kanalizacji sanitarnej, elektroenergetycznymi; wraz z budową chodników na działce nr [...] i [...] obr. [...]; rozbiórka istniejącego budynku internatu szkolnego wraz z obiektami towarzyszącymi i instalacjami zewnętrznymi: zlokalizowanego na dz. [...] obr. [...], kolidującego z inwestycją, na działkach nr [...], [...] oraz [...], [...] (fragm.) obr. [...] przy ul. [...] w K.. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, odmowa przyznania skarżącemu statusu strony w rozpoznawanej sprawie nastąpiła z naruszeniem art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), a w konsekwencji z naruszeniem art. 28 ust. 2 tej ustawy. W ustawie Prawo budowlane w art. 28 ust. 2 ustawodawca sformułował szczególną w stosunku do art. 28 K.p.a. definicję strony postępowania. Zgodnie z treścią tego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Interpretacji ww. art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane należy dokonywać w związku z art. 5 ust.1 pkt 9 tej ustawy. Zasadą procesu budowlanego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników wieczystych, zarządców) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Należy mieć na względzie, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie norm, lecz czy dana inwestycja w ogóle może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Wymieniony wyżej przepis posługuje się pojęciem "obszaru oddziaływania obiektu", które zostało prawnie zdefiniowane w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Definicja ta zaś abstrahuje od kwestii przekroczenia norm w zakresie oddziaływania inwestycji. W innym wypadku, tylko w sytuacji przekroczenia norm, a więc wykazania de facto wadliwości decyzji, miałby istnieć interes prawny uzasadniający przyznanie przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Tego rodzaju stanowisko jest nieuprawnione, ponieważ to wskazywany interes prawny powinien stanowić podstawę gwarancji prawnych, umożliwiających konkretnym podmiotom poddanie kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę pod względem jej zgodności z prawem. (tak NSA w wyroku z dnia 11 marca 2020 r. sygn. II OSK 3158/19) W wyrokach NSA wielokrotnie wskazywano, że przy ustalaniu kręgu stron postępowania analiza oddziaływania oznaczonej inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie może sprowadzać się do badania, czy przyjęte rozwiązania prowadzą do naruszenia określonych norm. Trzeba bowiem przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich, to właściciele takich nieruchomości mają status strony. Natomiast okoliczność, czy wykonywanie określonych robót narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz z zapewnieniem wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie jest więc uprawnione rozstrzyganie tylko o statusie procesowym danej osoby, gdy właśnie podnoszone przez nią zarzuty wobec oznaczonej inwestycji wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Weryfikacja zarzutów zgłaszanych przez właściciela powinna być dokonana przy merytorycznym rozpatrywaniu sprawy a nie na etapie badania jego legitymacji procesowej (por. wyrok NSA z dnia 26.10.2017 r. sygn. II OSK 2636/16, wyrok NSA z 14 grudnia 2012 r., II OSK 1494/11, wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1698/11, wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II OSK 1182/10, wyrok NSA z 16 sierpnia 2012 r., II OSK 832/11, wyrok NSA z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, wyrok NSA z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05, wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1764/10, wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12, wyrok NSA z 9 czerwca 2014 r., II OSK 46/13, wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12). W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie zatem obowiązany przyjąć, że skarżącemu przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu i rozpatrzeć z jego udziałem wszystkie zgłaszane w odwołaniu zarzuty. Na obecnym etapie postępowania tj. na etapie rozstrzygania czy skarżącemu przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego, Sąd nie może wiążąco wypowiadać się w przedmiocie zgłoszonych przez skarżącego zarzutów, gdyż wówczas ponowne postępowanie przed organem II Instancji miałoby wyłącznie iluzoryczny charakter. Zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt. lit. a i c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty składa się kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu.