II SA/Kr 797/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 października 2020 r. sprawy ze skargi Firma A na postanowienie Wojewody z dnia 2 czerwca 2020 r., znak [...] w przedmiocie braku podstaw do zawieszenia postępowania - po wznowieniu postępowania skargę oddala. Prezydent Miasta K. postanowieniem z 3 września 2018 r., znak: [...] zawiesił wznowione postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z 29 września 2015 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Budowa placu manewrowego Ośrodka [...] wraz z budową studni i odwodnienia liniowego na działce nr [...] obr. [...]jedn. ew. [...] przy ul. [...] w K.". Jako podstawę prawną postanowienia organ I instancji wskazał art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz.U. z 2020 r., poz. 256), dalej "K.p.a.", a podstawę faktyczną - prowadzone przez Wojewodę postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji nr [...] z 29 września 2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł A. J.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie następujących przepisów: - art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez zawieszenie postępowania w sytuacji braku wystąpienia zagadnienia wstępnego w sprawie; - art. 35 ust. 3 P.b. poprzez niewydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę po bezskutecznym upływie terminu nałożonego postanowieniem o obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w zakresie dostarczenia decyzji środowiskowej. Po rozpatrzeniu zażalenia A. J. Wojewoda postanowieniem z 16 stycznia 2019 r. , znak [...], na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 97 § 1 K.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołując się na dominujący w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym pogląd stwierdził, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, zatem należy dać priorytet pierwszemu z nich. Z tego względu wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie wznowienia, powoduje konieczność zawieszenia postępowania wznowieniowego. Jednakże organ II instancji zaakcentował, że problem w niniejszej sprawie polega na tym, że organ odwoławczy nie rozstrzygnął jeszcze w zakresie formalnego wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta K.. Na dzień wydania przedmiotowego orzeczenia w powyższej sprawie organ odwoławczy jest na etapie ustalania, czy wnioskującemu o stwierdzenie nieważności decyzji przysługuje przymiot strony, gdyż jest to przesłanka konieczna umożliwiająca wszczęcie postępowania nieważnościowego na wniosek. Mając powyższe na uwadze organ II instancji uznał, że na tym etapie brak jest podstaw do zawieszenia wznowionego postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją Prezydenta Miasta K.. Firma A z siedzibą w K. wniosła od powyższego postanowienia sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie art. 10 § 1 oraz 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez uchylenie postanowienia o zawieszeniu, w sytuacji gdy przesłanki do jego zawieszenia nadal trwają, tj. postępowanie ze skargi kasacyjnej nie zostało prawomocnie zakończone. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 18 lipca 2019 r. sygn. II SA/Kr 244/19 uchylił ww. zaskarżone postanowienie Wojewody z 16 stycznia 2019 r. Wyrok ten stał się prawomocny 4 grudnia 2019r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że ww. postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa, jednakże nie z powodów wskazanych w sprzeciwie. Sąd stwierdził, że podziela pogląd prezentowany w literaturze i orzecznictwie, że w razie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, należy na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesić postępowanie w sprawie wznowienia. Dalej WSA wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nieprawidłowo uznał, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta K. z 29 września 2015 r. o pozwoleniu na budowę, pomimo złożenia przez J. S. wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Wojewoda swoje rozstrzygnięcie tłumaczył tym, że "nie rozstrzygnął jeszcze w zakresie formalnego wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji (...)". Następnie Sąd wskazał, że w toku postępowania przed WSA w Krakowie reprezentujący w sprawie Wojewodę profesjonalny pełnomocnik w odpowiedzi na pismo Sądu z 17 lipca 2019 r. poinformował, że decyzją Wojewody z 19 kwietnia 2019 r., znak: [...] zakończone zostało postępowanie z wniosku J. S. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z 29 września 2015 r. Organ umorzył wszczęte postępowanie ze względu na brak przymiotu strony wnoszącego. Powyższa decyzja zaskarżona została do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., a postępowanie przed GINB nie zostało zakończone. Z uwagi na to, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z 29 września 2015 r. zostało wszczęte i nie zostało dotychczas zakończone, zdaniem sądu postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie powinno nadal być zawieszone, jako że przyczyna zawieszenia nie ustała. Wojewoda, rozpoznając ponownie sprawę, zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z 2 czerwca 2020 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 97 § 1 oraz art. 144 K.p.a. oraz art. 80 ust. 1 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł o braku podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że Prezydent Miasta K. opisanym na wstępie postanowieniem z 3 września 2018 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z 29 września 2015 r. Powyższe postanowienie wydane zostało w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., w związku z prowadzonym przez organ odwoławczy postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 29 września 2015 r. Organ I instancji stwierdził, że następstwem prawnym stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia postępowania, gdyż stwierdzenie nieważności decyzji oznacza wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Tym samym postępowanie w sprawie wznowienia postępowania należałoby uznać za bezprzedmiotowe. Zatem jako przedmiot postępowania organ odwoławczy określił ponowne rozpatrzenie zażalenia A. J. z uwzględnieniem zaleceń i oceny prawnej zawartej w ww. wyroku sądu administracyjnego. Przywołując i wyjaśniając treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", organ odwoławczy podkreślił, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sadu administracyjnego ciąży na organie i na sądzie, a może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Organ II instancji wskazał, że w dacie rozstrzygania przez WSA w Krakowie (wyrok z 18 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 244/19) postępowanie przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego (w przedmiocie stwierdzenia nieważności) nie zostało zakończone. Ww. postępowanie przed GINB zostało zakończone ostateczną decyzją z 8 listopada 2019 r., znak: [...], którą GINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję umarzająca postępowanie wszczęte w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], Prezydenta Miasta K. z 29 września 2015 r. Powyższa decyzja GINB nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i pismem z 24 stycznia 2020 r. GINB zwrócił akta przedmiotowej sprawy. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Obecnie takie zagadnienie nie istnieje. Organ związany orzeczeniem wskazanym w ww. wyroku WSA uznał, że postanowienie z 3 września 2018 r., znak: [...], o zawieszeniu postępowania z urzędu, wydane zostało z zachowaniem przepisów. Jednakże, wobec zmiany stanu prawnego sprawy należało orzec jak w sentencji. Firma A . w K. wniosła na powyższe postanowienie Wojewody z 2 czerwca 2020 r. znak: [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia Prezydenta Miasta K. z 3 września 2018 r. i orzeczenie o braku podstaw do zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy przesłanki do zawieszenia postępowania nadal trwają tj. postępowanie ze skargi kasacyjnej jest w toku i nie zostało prawomocnie zakończone. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wydając zaskarżone postanowienie organ orzekł, że w sprawie nie istnieje zagadnie wstępne, powodujące konieczności zawieszenie postępowania. Tym samym pominął okoliczność, iż obecnie w sprawie toczy się postępowanie ze skargi kasacyjnej sygn. akt: II SA/Kr 529/17, które jest w toku, a wyrok ten nie jest prawomocny, czego potwierdzeniem jest postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z "dnia 21 maja 2019 r., który postanowił uchylić postanowienie Referendarza Sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt. II SA/K 529/17 stwierdzające, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 529/17 jest prawomocny od dnia 5 października 2017 r.". W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, przesłanki do zawieszenia postępowania nadal trwają, prowadzenie postępowania w przedmiotowej sytuacji stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania, a w związku z powyższym skarga jest uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z art. 3 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest postanowienie Wojewody z 2 czerwca 2020 r., którym uchylił postanowienie organu I instancji zawieszające postępowanie i orzekł o braku podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Istotne dla rozstrzygnięcia elementy stanu faktycznego przedstawiają się tak, jak to wskazał organ odwoławczy. Organ II instancji dokładnie wyjaśnił przyczyny uznania, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania, co przytoczono w pierwszej części niniejszego uzasadnienia. Przed oceną dokonanych w sprawie przez organy ustaleń należy wyjaśnić, że orzekanie w niniejszej sprawie odbywa się w warunkach związania, o których mowa w art. 153 P.p.s.a., ponieważ niniejszy wyrok jest poprzedzony prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z 18 lipca 2019 r. sygn. II SA/Kr 244/19. Zatem na wynik niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego mają wpływ ustalone wcześniej przez sądy kierunki badania sprawy i wyrażone stanowisko. Sąd obecnie rozpoznający sprawę w pierwszej kolejności ma obowiązek ocenić, czy organ administracji dostosował się do wskazań ww. wyroków. Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2000 r., sygn. I SA/Ka 2408/98, wyrok WSA w Olsztynie z 16 czerwca 2009 r., sygn. II SA/Ol 443/09, powołane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Zarówno organ administracji jak i sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jak słusznie wskazał organ II instancji, od tej oceny zarówno organ administracji, jak i sąd, może odstąpić jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, miał na względzie wyżej przytoczone przepisy prawa oraz poglądy judykatury stanowiące wyjaśnienie podstaw prawnych orzeczenia i zakresu kontroli skarżonego aktu. Sąd stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w zapadłymi w sprawie wyrokami, ponieważ nie doszło do wzruszenia tych wyroku w trybie przewidzianym prawem. Należy jednak zauważyć, jak trafnie zauważył organ II instancji, że nastąpiła zmiana stanu faktycznego. Mianowicie GINB ostateczną decyzją z 8 listopada 2019r., znak: [...], przez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody z 19 kwietnia 2019 r., znak: [...] umarzającej postępowanie, zakończył wszczęte z wniosku J. S. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z 29 września 2015 r. Powyższa decyzja GINB nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Kluczowym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest fakt, że pozostawanie ww. postępowania nieważnościowego w toku było jedyną przyczyną wyroku WSA w Krakowie z 18 lipca 2019 r. sygn. II SA/Kr 244/19, w którym Sąd stwierdził podstawy do zawieszenia postępowania wznowieniowego. Co istotne, WSA uzasadnieniu ww. wyroku jednoznacznie wskazał, że kwestionowane postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa, jednakże nie z powodów wskazanych w sprzeciwie. Tymczasem w ww. sprzeciwie, podobnie jak w obecnie wniesionej skardze, Firma A wskazywała jako przesłankę do zawieszenia postępowania wznowieniowego nie trwające postępowanie nieważnościowe, ale właśnie niezakończone przed Naczelnym Sadem Administracyjnym postępowanie ze skargi kasacyjnej Klubu [...] z siedzibą w K. wniesionej od wyroku WSA w Krakowie z 14 lipca 2017 r. sygn. II SA/Kr 529/17 ze skargi A. J. na postanowienie Wojewody z dnia 7 lutego 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania postanawia. WSA ww. wyrokiem uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Sąd w składzie orzekającym stwierdza, że Wojewoda prawidłowo zastosował art. 153 P.p.s.a. stwierdzając zmianę stanu faktycznego sprawy (na skutek późniejszej decyzji GINB), a w konsekwencji brak podstaw do zawieszenia postępowania wznowieniowego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Jednocześnie Wojewoda słusznie również uznał, co przesądził też WSA w Krakowie w ww. wyroku z 18 lipca 2019 r. sygn. II SA/Kr 244/19, że opisane wyżej postępowanie przed sądem II instancji nie stanowi podstawy do zawieszenia ponownie prowadzonego postępowania wznowieniowego przed organami administracji, bowiem nie można jego przedmiotu uznać za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Dla zaistnienia obowiązku zawieszenia postępowania spełnione muszą być łącznie 4 przesłanki: a) zagadnienie takie pojawi się w toku postępowania administracyjnego, b) jego rozstrzygnięcie należeć będzie do innego organu lub sądu, a rozstrzygnięcie to jeszcze nie zapadło, c) dotyczyć ono będzie uprawnienia, obowiązku, stosunku prawnego albo innych okoliczności, które mają znaczenie prawne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w której zagadnienie to wystąpiło, d) zależność ta (związek) będą miały charakter bezpośredni (por. np.: wyroki NSA z 14 czerwca 2011 r., sygn. II GSK 627/10, LEX nr 852313, z 8 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1559/07, LEX nr 516077). Zagadnienie wstępne wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to przesłanka negatywna jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zależności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy nie można jednak utożsamiać z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. Tym samym rozpoznanie skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Krakowie z 14 lipca 2017 r. sygn. II SA/Kr 529/17, mimo że pośrednio dotyczy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę, nie stanowi zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., od którego uprzedniego rozstrzygnięcia uzależnione jest prawidłowe przeprowadzenie postępowania i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec powyższego argumentacja i zarzuty skargi nie mogły przynieść zamierzonego skutku. Sąd uchyla zaskarżony akt na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, nie naruszono również art. 153 P.p.s.a., dlatego Sąd orzekł jak w sentencji, oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.