II OSK 402/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1550/19 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi K. M. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. dla terenów obejmujących działki ewidencyjne nr [...] położone w miejscowości B. postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 6 października 2020 r. odrzucił skargę K. M. (dalej również jako "skarżący") na uchwałę Rady Gminy P. (dalej również jako "Rada Gminy") z dnia [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. dla terenów obejmujących działki ewidencyjne nr [...] położone w miejscowości B. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji przypomniał, że w zakresie interesu prawnego do zaskarżenia uchwały skarżący wskazał, iż jest współwłaścicielem nieruchomości sąsiednich do w/w działek, zabudowanej budynkiem biurowym wraz z halą zlokalizowaną na terenie działek o nr ewidencyjnych [...] w miejscowości B. Nieruchomość ta została zakupiona w 2015 r. z przeznaczeniem dla firm zajmujących się architekturą krajobrazu, w których udział właścicielski i zarządczy przysługuje także skarżącemu (tj. spółka P. Sp. z o.o., B. Sp. z o.o., P. Sp. z o.o.). Spółki te są wiodącymi podmiotami w obszarze architektury krajobrazu w Polsce, realizują wiele prestiżowych projektów związanych z kształtowaniem terenów zieleni oraz rewitalizacją zabytkowych parków i zieleńców, będących ozdobą miast i innych siedlisk. Firmy te zatrudniają kilkuset pracowników pochodzących z okolicznych miejscowości i obsługują jednostki samorządu terytorialnego, jednostki kultury, jak również inne podmioty inwestujące w środowisko oraz piękne i przyjazne dla człowieka otoczenie. Skarżący decydując się na zakup nieruchomości przeznaczonej m.in. na siedziby w/w spółek kierował się jej lokalizacją, krajobrazem i panoramą widoczną z okien budynku, dodatkowo mających być inspiracją dla pracowników zawodowo zajmujących się architekturą krajobrazu. Założeniem bowiem było, aby okolica budynku stanowiącego siedzibę spółek stanowiła potwierdzenie wrażliwości estetycznej prowadzonej działalności i była inspiracją dla osób (w tym klientów) odwiedzających siedziby firm, niezwykle wrażliwych na przyrodę i jej piękno, a także estetykę w zakresie środowiska, architektury krajobrazu i sztuki. Tym samym jedną z przesłanek do zakupu nieruchomości był widok poprzez przeszkloną elewację budynku na S. i pasmo górskie R. Na skutek naruszającej, w ocenie skarżącego, obowiązujące przepisy prawa zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P., doszło do działań prowadzonych na w/w terenach, polegających na wycięciu drzew i wszystkich krzewów, nawiezieniu gruzu, odpadów pobudowlanych i żwiru. W wyniku tych działań całkowicie zniszczono piękny i unikatowy teren oraz jego przyrodnicze walory. Z powyższego skarżący wywodzi swoje prawo do wniesienia skargi nie tylko z uwagi na indywidualny interes, ale także z uwagi na ochronę dobra publicznego, jakim są walory przyrodnicze i krajobrazowe przekształconego terenu. Oceniając wniesioną skargę Sąd I instancji uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, mimo obszernej argumentacji skargi, brak jest podstaw do twierdzenia, że interes prawny skarżącego został naruszony regulacjami zaskarżonej uchwały. Uzasadnienie naruszenia interesu prawnego wskazane przez skarżącego sprowadza się, zdaniem Sądu, do dwóch aspektów: ograniczenia widoków z okien biurowca wynajmowanego dla firm zajmujących się architekturą krajobrazu oraz ochrony dobra publicznego, jakim są walory przyrodnicze i krajobrazowe przekształconego terenu. W zakresie tego drugiego aspektu Sąd wskazał, że z uwagi na to, że skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; dalej u.s.g.) nie ma charakteru actio popularis, skarżący nie może jej z tego powodu zaskarżyć. W ocenie Sądu, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym tego rodzaju argumenty mogą przyznawać legitymację do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego prokuratorowi, a nie osobie fizycznej, czy prawnej. Jeśli chodzi o argument dotyczący widoków z okien biurowca skarżącego na okoliczne krajobrazy, to, zdaniem Sądu, nawet w aspekcie przedmiotu działalności najemców biurowca, jest to oczywisty interes faktyczny, a nie prawny. Brak bowiem jakiejkolwiek normy prawnej - i to także uwzględniając treść i wykładnię art. 144 kodeksu cywilnego, która pod względem prawnym chroniłaby widok z okna, w takim rozumieniu jak przedstawił to skarżący. Analiza unormowań zaskarżonej uchwały nie daje, zdaniem Sądu, podstaw do wyrażenia poglądu, aby jej przepisy w jakimkolwiek stopniu wpływały na sytuację prawną działek należących do skarżącego, których dodatkowo uchwała nie obejmuje. Wobec powyższego Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie złożył K. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a, w zw. z art. 101 ust 1 u.s.g. w zw. z art. 140 w zw. z art. 144 kodeksu cywilnego w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; dalej u.p.z.p.) poprzez odrzucenie skargi i przyjęcie, że skarżący nie wskazał konkretnej normy prawnej uzasadniającej naruszenie interesu prawnego, podczas gdy skarżący w sposób wyczerpujący wykazał, że realizacja zaskarżonej uchwały w sposób znaczący zakłóci korzystanie z nieruchomości, której skarżący jest właścicielem zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem m.in. poprzez zaniżenie oceny efektów działalności spółki skarżącego w oczach klientów oraz znacząco utrudni optymalne i efektywne korzystanie z prawa nieruchomości; 2. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust 1 u.s.g. w zw. z art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi i przyjęcie, że skarżący nie posiada legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały, podczas gdy skarżący wykazał związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną sytuacją prawną i ma uprawnienie do zaskarżenia uchwały, która narusza jego interes prawny lub uprawnienie, a Sąd I instancji winien rozpoznać ją merytorycznie zgodnie z dyspozycją art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przystępując do oceny niniejszej sprawy Sąd miał na uwadze ugruntowany pogląd orzecznictwa, że podstawę legitymacji skargowej stanowi aktualny interes prawny ze względu na to, że podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem przy równoczesnym naruszeniu przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Zagadnienie to stanowiło przedmiot rozważań Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 i z 16 września 2008 r., sygn. akt 76/06). W uzasadnieniach tych wyroków Trybunał Konstytucyjny podzielił argumentację sądów administracyjnych wskazując, że na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały wywodzi z przysługującego mu prawa własności nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotowa zmiana planu zagospodarowania przestrzennego nie wpłynęła na sposób wykonywania przez skarżącego prawa własności. Przywołane przez skarżącego ogólne przepisy kodeksu cywilnego nie mogły stanowić podstawy do wywodzenia interesu prawnego, który mógł zostać naruszony unormowaniami zaskarżonej uchwały. Żaden z tych przepisów nie zawiera bowiem konkretnej normy, która gwarantowałaby mu np. niezmienny widok z okna, z którym skarżący łączy pożytki wynikające z korzystania ze swojej nieruchomości. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest aktem normatywnym, który ma wpływ na ograniczenie własności nieruchomości, gdyż przyznaje ona organom gminy prawo sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 4 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Działająca w granicach i na podstawie prawa gmina posiada uprawnienia do samodzielnego kształtowania sposobu zagospodarowania jej terenu, zaś nieuwzględnianie w planie zagospodarowania przestrzennego ewentualnych oczekiwań właścicieli czy użytkowników wieczystych gruntów co do przeznaczenia tych terenów czy możliwości ich zagospodarowywania, nie stanowi samo w sobie naruszenia przepisów prawa, o ile działanie gminy pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami, a zatem nie nosi cech dowolności. Należy również podkreślić, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą, musi istnieć w dacie wniesienia skargi, nie zaś w przyszłości, a ponadto powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków. Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania aktu interes prawny podmiotu skarżącego. Nie jest dopuszczalne wniesienie skargi w oparciu o potencjalne straty związane ze zmianą zagospodarowania działek, których skarżący nie jest właścicielem ale ma on jedynie co do nich oczekiwania, że pozostaną w niezmienionej formie, gdyż taki stan jest związany z planowaną przez niego działalnością gospodarczą. W związku z przedstawioną argumentacją, w ocenie Sądu, zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a, w zw. z art. 101 ust 1 u.s.g. w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 144 kodeksu cywilnego w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., a także art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust 1 u.s.g. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. należało uznać za niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.