VII SAB/Wa 132/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Artur Kuś po rozpoznaniu w dniu 6 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej K w W na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Dzielnicy [...] postanawia: odrzucić skargę. Strona skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa K w W, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Dzielnicy O W, dotyczącego wniosku o ustanowienie drogi wewnętrznej przy wjeździe z ul. W na teren posesji pomiędzy budynkami W, K oraz W i oznaczenie wjazdu właściwymi znakami. Burmistrz Dzielnicy O W w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Sąd administracyjny rozpoznając sprawę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, mieści się w katalogu spraw, określonym w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. - ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325). Następnie winien rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz czy taki tryb przed wniesieniem skargi został wyczerpany. W dalszej kolejności, o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać bezczynność lub przewlekłość postępowania (por. wyrok NSA z 18 maja 2010 r., II GSK 381/10, Lex nr 596787). Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Katalog aktów prawnych oraz czynności organów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych wskazany został w treści przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a., a obejmuje on: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. § 2a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn.zm.). Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W ocenie Sądu skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. Zarzucana przez Wspólnotę Mieszkaniową bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Dzielnicy O W nie dotyczy bowiem w istocie rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej. Wniosek strony skarżącej nie zainicjował bowiem sprawy administracyjnej. Organ nie był zobowiązany do załatwienia sprawy ani w formie decyzji, ani postanowienia, ani też innego aktu lub czynności regulujących indywidualne obowiązki lub uprawnienia skarżącej. Należy zważyć, że istotę skargi na bezczynność stanowi doprowadzenie do załatwienia w terminie określonym przepisami k.p.a. indywidualnej sprawy administracyjnej, zazwyczaj poprzez wydanie decyzji lub innego aktu, w sytuacjach przewidzianych w k.p.a. lub przepisach szczególnych. Przyjmuje się, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz w razie niewydania pisemnej interpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego (postanowienie NSA z 17 lipca 2012 r. I OSK 1620/12, dostępne w CBOSA, a także B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. 5, Warszawa 2007, s. 378). Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470), drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z powyższego przepisu nie wynika obowiązek organu, któremu powierzono zarząd i administrowanie spornej nieruchomości do budowy drogi wewnętrznej. Stosownie zaś do art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713), zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym w zakresie gminnych dróg, należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Z nałożonego na gminy obowiązku budowy dróg gminnych nie wynika także uprawnienie do żądania ustanowienia drogi wewnętrznej. Wniosek o ustanowienie drogi wewnętrznej nie podlega załatwieniu w trybie określonym w k.p.a. Z tego powodu nie można skutecznie wnieść skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawie, w której brak jest materialnoprawnej podstawy do załatwienia sprawy, poprzez wydanie decyzji, postanowienia lub innego aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Zatem, skoro brak jest przepisu powszechnie obowiązującego w sferze prawa publicznego, dającego podstawę do działania organu w formie władczej, nie można tym samym mówić o bezczynności i przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ objętej kontrolą Sądu. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę jako niedopuszczalną na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.