III OSK 4130/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 15 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 853/20 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 853/20, oddalił skargę J. R. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji ww. decyzją Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił J. R. statusu działacza opozycji antykomunistycznej oraz osoby represjonowanej z powodów politycznych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał przepis art. 5 ust 1 w zw. z art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 690 ze zm.) - dalej: "ustawa o działaczach opozycji antykomunistycznej". W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżący złożył wniosek o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Z uwagi na niedołączenie do wniosku decyzji Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - dalej: "Prezes IPN" stwierdzającej, że skarżący nie był pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa oraz, że w archiwach Instytutu nie zachowały się dokumenty wytworzone przez niego lub przy jego udziale, w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa (art. 4 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej), ani dokumentu potwierdzającego nadanie Krzyża Wolności i Solidarności, Szef Urzędu zawiesił postępowanie w sprawie, wzywając skarżącego do przedłożenia przedmiotowej decyzji. Skarżący przedstawił kopię postanowienia Prezesa IPN z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tegoż organu z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], odmawiającej skarżącemu potwierdzenia spełnienia warunków określonych w art. 4 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej. W takiej sytuacji, po podjęciu postępowania, Szef Urzędu, decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., odmówił skarżącemu potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Z akt administracyjnych wynika również, że na skutek wniosku z dnia [...] października 2017 r. Prezes IPN, na podstawie art. 154 K.p.a., odmówił zmiany decyzji własnej z dnia [...] marca 2018 r. odmawiającej skarżącemu potwierdzenia spełnienia warunków określonych w art. 4 ustawy. Skarżący nie skorzystał z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w skardze z dnia 9 marca 2020 r., formułując wniosek o uchylenie decyzji, rozstrzygnięciu zarzucił: 1. obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 w zw. z art. 5 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej poprzez odmowę potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, pomimo że decyzja Prezesa IPN z dnia [...] stycznia 2020 r. nie jest decyzją ostateczna ani prawomocną, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 10, art. 57 § 5 pkt 1, art. 77, art. 78, art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 K.p.a. polegające na niepodjęciu przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego, w szczególności wydanie decyzji odmownej przed prawomocnym rozstrzygnięciem sprawy przez Prezesa IPN. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Prezesa IPN z dnia [...] stycznia 2020 r. o odmowie zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2018 r. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Podniósł, że skarżący po zawieszeniu postępowania do czasu uzyskania decyzji, o jakiej mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej, nie przedłożył wymaganego rozstrzygnięcia. Uzyskał natomiast decyzję Prezesa IPN z dnia [...] marca 2018 r. o odmowie potwierdzenia, że spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy. Z akt wynika, że decyzja ta stała się ostateczna, co uzasadniało wydanie przez Szefa Urzędu zaskarżonej decyzji. Skarżący nie uzupełnił bowiem wniosku, gdyż nie przedłożył decyzji Prezesa IPN o wymaganej prawem treści. Dalej Sąd meriti stwierdził, że dla oceny legalności zaskarżonej decyzji obojętnym pozostaje postępowanie, na które wskazuje skarga. Złożenie wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego z uwagi na to, że skarżący zamierza złożyć wniosek do Prezesa IPN o ponowne rozpatrzenie sprawy (wniosek taki został złożony i do dnia złożenia skargi nie został rozpatrzony), nie było okolicznością uzasadniającą zawieszenie postępowania. Postępowanie, na które wskazuje skarga, jest bowiem postępowaniem nadzwyczajnym, zmierzającym do zmiany decyzji ostatecznej Prezesa IPN z dnia [...] marca 2018 r. Sąd Wojewódzki wskazał również, że w aktach administracyjnych znajduje się decyzja Prezesa IPN z dnia [...] stycznia 2020 r., którą organ ten, na podstawie art. 154 K.p.a., odmówił zmiany własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2018 r. o odmowie potwierdzenia skarżącemu, że spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej. Zatem w ocenie Sądu Wojewódzkiego kontynuacja postępowania nadzwyczajnego nie stanowiła przeszkody do wydania zaskarżonej decyzji. Nadto Sąd ten podkreślił, że w przypadku uzyskania decyzji, o jakiej mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy, skarżący będzie miał możliwość złożenia wniosku o uzyskanie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych (art. 5 ust. 2 ustawy). Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", skarga została oddalona. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. R. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi na decyzję Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w sprawie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych pomimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisu art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 K.p.a. w związku z art. 154 K.p.a. oraz art. 4 ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim, że zagadnieniem wstępnym w postępowaniu toczącym się przed Szefem Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w sprawie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych jest stwierdzenie przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, że osoba ubiegająca się o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy. Stosownie do przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania jest obowiązkiem organu administracji publicznej Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, gdyż wydanie decyzji o odmowie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych uzależnione jest od uprzedniego stwierdzenia określonych okoliczności przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Skoro postępowanie przed Prezesem Instytutu Pamięci Narodowej – Komisją Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie zostało zakończone, naruszony został przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Istotność wpływu tego naruszenia na wynik postępowania związana jest z przedwczesnym wydaniem decyzji przez Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Tym samym skarżący został w tym konkretnym postępowaniu pozbawiony możliwości przedłożenia decyzji Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie - innemu sądowi. Nadto skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie podać należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., gdyż pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy. Sąd Wojewódzki kontrolował legalność decyzji w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej, status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych przysługuje osobie, która nie była pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa, chyba że przedłoży dowody, że przed dniem 31 lipca 1990 r., bez wiedzy przełożonych, czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce, i co do której w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie zachowały się dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. W przepisie art. 5 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej wskazano tryb uzyskania decyzji o przyznaniu statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych potwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych po stwierdzeniu przez Prezesa IPN, że osoba ubiegająca się o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej. Z treści art. 5 ust. 3 ustawy jednoznacznie wynika, że do wniosku, o którym mowa w ust. 2, dołącza się: 1) dowody potwierdzające spełnienie warunków, o których mowa w art. 2 lub art. 3, oraz 2) decyzję administracyjną Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w sprawie spełniania warunków, o których mowa w art. 4, albo dokument potwierdzający nadanie Krzyża Wolności i Solidarności. Oznacza to, że jednym w warunków, jakie musi spełnić wnioskodawca, jest dołączenie decyzji Prezesa IPN, że wnioskodawca nie był pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa oraz, że w archiwum IPN nie zachowały się dokumenty wytworzone przez niego lub przy jego udziale, w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Co istotne rola Prezesa IPN ogranicza się wyłącznie do potwierdzenia lub zaprzeczenia, istnienia kumulatywnie, przesłanek z art. 4 ustawy o działaczach opozycji. Z materiału aktowego sprawy wynika, że skarżący, po zawieszeniu postępowania do czasu uzyskania decyzji, o jakiej mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy, nie przedłożył wymaganego rozstrzygnięcia. Uzyskał natomiast decyzję Prezesa IPN z dnia [...] marca 2018 r. o odmowie potwierdzenia, że spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy. Decyzja ta stała się ostateczna, co uzasadniało wydanie przez Szefa Urzędu zaskarżonej decyzji. Skarżący nie uzupełnił bowiem wniosku, gdyż nie przedłożył decyzji Prezesa IPN o wymaganej prawem treści. Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia administracyjnego przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Skarżący podnosi, że wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Prezesa IPN z dnia [...] stycznia 2020 r. o odmowie zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2018 r. i dlatego należało uwzględnić wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania. Skarżący stoi na stanowisku, że zawieszenie postępowania jest obowiązkiem Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. W myśl art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi zatem ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wbrew zarzutom skargi trafna jest konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że złożenie wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego z uwagi na to, że skarżący zamierza złożyć wniosek do Prezesa IPN o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie było okolicznością uzasadniającą zawieszenie postępowania. Postępowanie, na które wskazuje skarżący – w trybie art. 154 K.p.a. - jest bowiem postępowaniem nadzwyczajnym, zmierzającym do zmiany decyzji ostatecznej Prezesa IPN z dnia [...] marca 2018 r. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 K.p.a. stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Jednakże trybu z art. 154 K.p.a. nie można traktować jako służących ponownemu rozpatrzeniu sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania zwyczajnego - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za jej zmianą bądź uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Innymi słowy, kolizja interesu społecznego lub interesu strony z przepisem prawa wyklucza możliwość zastosowania art. 154 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2018 r., sygn. I OSK 205/17, LEX nr 2583505). W aktach administracyjnych znajduje się decyzja Prezesa IPN z dnia [...] stycznia 2020 r., mocą której organ ten, na podstawie art. 154 K.p.a., odmówił zmiany własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2018 r. o odmowie potwierdzenia, że skarżący spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej. Prawidłowe jest, więc stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że kontynuacja postępowania nadzwyczajnego nie stanowiła przeszkody do wydania zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Skarżący argumentuje, że Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych przedwcześnie wydał decyzję z dnia [...] lutego 2020 r. o odmowie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, gdyż został on w tym konkretnym postępowaniu pozbawiony możliwości przedłożenia decyzji Prezesa IPN. Stanowisko to jest nieuprawnione w świetle wyraźnego stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w przypadku uzyskania decyzji, o jakiej mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej, skarżący będzie miał możliwość złożenia wniosku o uzyskanie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych (art. 5 ust. 2 ustawy). Wobec powyższego uznając, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw orzeczono o jej oddaleniu, na podstawie art. 184 P.p.s.a.