I OSK 205/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski, Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska, po rozpoznaniu w dniu 26 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1277/16 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1277/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Spółdzielni [...] (dalej Spółdzielnia lub skarżąca) w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zaskarżoną decyzją SKO - po rozpoznaniu odwołania skarżącej - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji Zarządu Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 1997 r. (znak: [...]). Tą ostatnią decyzją przekazano w użytkowanie wieczyste na 99 lat Spółdzielni grunt o pow. 2 ha 5673 m² położony w rej. ulic [...], [...] i [...], stanowiący działki ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Wniosek skarżącej dotyczył zmiany w trybie art. 155 k.p.a. pkt V decyzji z 1997 r. tj. zmiany określonej w decyzji 5 % stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego na 3 %. Skarżąca podnosiła, że na przedmiotowym gruncie znajdowały się i nadal znajdują się "pawilony handlowe, pasaż handlowy "[...]", małe targowisko, pawilony - cukiernia, piekarnia, sklep ogólnospożywczy, drobne pawilony handlowe, myjnia samochodowa" oraz że dokonana w dniu 23 października 2014 r. aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego na kwotę 1751807,90 zł spowodowała konieczność podwyższenia czynszu najemcom ww. pawilonów, a w konsekwencji uniemożliwia prowadzenie konkurencyjnej działalności w stosunku do innych przedsiębiorców, których obowiązują 3 % stawki opłaty. Gdy chodzi o podstawę żądanej zmiany skarżąca powoływała się na ważny interes społeczny (konieczność ochrony uczciwej konkurencji, zachowanie miejsc pracy, umożliwienie utrzymania cen towarów i usług w wysokości przystępnej dla mieszkańców os. [...] i zapewnienie mieszkańcom tego osiedla dostępu do powszechnych i drobnych usług). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że decyzja z 1997 r. została wydana w oparciu o przepisy art. 80 ust. 2 i 3, art. 36, art. 39 ust. 1 art. 40 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Podał, że zgodnie z art. 40 ust. 3 tej ustawy stawka procentowa opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu niezabudowanego lub zabudowanego nie wymienionego w ust. 1, wynosząca 3 % ceny ustalonej na podstawie art. 39, mogła być podwyższona w drodze uchwały rady gminy w odniesieniu do gruntu stanowiącego własność gminy. W tym zakresie wskazał na uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z [...] marca 1997 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] z dnia [...] lipca 1995 r. w sprawie wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste lub zarząd gruntów stanowiących własność Gminy [...] przeznaczonych pod budowę lub zabudowanych stacjami paliwowymi, energetycznymi oraz obiektami usługowymi i handlowymi. Ustalała ona wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu przeznaczonego pod budowę obiektów handlowych lub zabudowanego pawilonami handlowymi i usługowymi na 5 % ceny ustalonej na podstawie art. 39 ww. ustawy. Gdy chodzi o aktualny stan prawny organ wyjaśnił, że w obowiązującej obecnie ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. - dalej jako u.g.n.) ustawodawca wprowadził możliwość zmiany stawki procentowej, jednakże tylko w sytuacji określonej w art. 73 ust. 2 tej ustawy tj. w sytuacji trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości. Organ wskazał jednocześnie, że w art. 221 u.g.n. umożliwiono wprawdzie stosownie ww. art. 73 ust. 2 u.g.n. także do nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r., wskazano jednakże, że przepis ten nie ma zastosowania do nieruchomości, dla których ustalono stawkę procentową opłaty rocznej w wysokości powyżej 3 %. Wyjaśnił ponadto, że w ww. trybie zmiany wysokości stawek procentowych opłat rocznych dokonują właściwe organy stosując tryb postępowania określony w art. 78-81 ug.n. Nade wszystko organ wyjaśnił, że w trybie art. 155 k.p.a. organ nie bada ponownie sprawy merytorycznie, a jedynie ustala, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Uznał przy tym, że słuszny interes musi mieć oparcie w przepisach prawa i wynikać ze stanu faktycznego i prawnego sprawy i nie może być sprzeczny z przepisem ustawy ani też go zastępować. Wskazał, że tryb ten może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne (decyzji uznaniowych) a nie jest dopuszczalny w stosunku do decyzji związanych, tj. takich jak decyzja nr [...] z dnia [...] września 1997 r. Wskazał, że gdy chodzi o wysokość stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste - organ był związany przepisami prawa miejscowego, a mianowicie przywołaną uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 1997 r. W konsekwencji uznał, że decyzja z 1997 r. nie może być zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. Na powyższą decyzję Spółdzielnia wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że rację ma jednak SKO wskazując, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, organ nie był właściwy do zmiany w decyzji administracyjnej wysokości stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Sąd podkreślił, że jakkolwiek w wyniku szczególnej regulacji sporną nieruchomość oddano w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej to jednak użytkowanie wieczyste, jako prawo na rzeczy cudzej, jest instytucją prawa cywilnego - a zatem i opłaty z tego tytułu mają charakter cywilnoprawny. W konsekwencji spór powstały na gruncie opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej. Tryb ustalania i aktualizacji opłat ponoszonych w związku z użytkowaniem wieczystym nieruchomości został uregulowany w art. 71 - 81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta przewiduje dwustopniową procedurę rozstrzygania sporów o ustalenie przedmiotowej opłaty. Ww. procedura ma mieszany charakter: w pierwszym etapie - quasi "administracyjny", w drugim zaś sądowy. Z art. 77 ust. 1 zdanie pierwsze u.g.n. wynika, że wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Właściwy organ zamierzający dokonać aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej winien, zgodnie z art. 78 ust. 1 u.g.n., wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W tym stadium postępowania ustawodawca przewidział jednak ochronę użytkownika wieczystego przed nieuzasadnionym wypowiedzeniem opłaty, wprowadzając w art. 78 ust. 2 i 3 ustawy uprawnienie tego podmiotu do złożenia do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Zgodnie z art. 80 ust. 1 i 2 ww. ustawy, od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia a wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Sprzeciw inicjuje drugi (sądowy) etap tego postępowania a złożony na skutek otrzymania wypowiedzenia wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, zastępuje pozew. Tożsama procedura obowiązuje w przypadku wypowiedzenia stawki opłaty rocznej przez użytkownika wieczystego jak również w przypadku uznania za zasadną zmiany wysokości stawki opłaty za użytkowanie wieczyste (art. 73 ust. 2 ugn). Możliwość podwyższenia określonej w art. 72 ust. 3 pkt. 5 wysokości stawki w drodze uchwały rady gminy przewiduje aktualnie art. 76 u.g.n. W żadnej mierze wysokości stawki opłaty ani gdy chodzi o wartość nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste ani gdy chodzi o wysokość stawki procentowej, nie można ustalać (ani też jej aktualizować) w drodze decyzji administracyjnej - gdyż stanowiłoby to obejście przytoczonych wyżej przepisów u.g.n. Organy administracji nie są też władne we własnym zakresie ingerować w treść przepisów prawa miejscowego, a właściwy tryb w ww. zakresie przewidują przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Z rozstrzygnięciem tym skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a") w związku z art. 155 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu poprzez nieuchylenie decyzji SKO w sytuacji, gdy organ naruszył przepisy postępowania - art. 155 k.p.a. tj. utrzymał w mocy wadliwą decyzję administracyjną oraz poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, iż niemożliwa jest zmiana decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego w trybie art. 155 k.p.a., albowiem stanowiłoby to obejście przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 155 k.p.a. w związku z art. 154 § 2 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu poprzez nieuchylenie decyzji SKO w sytuacji, gdy organ naruszył przepisy postępowania - art. 155 k.p.a. tj. utrzymał w mocy wadliwą decyzję administracyjną "odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji" w sytuacji, gdy w przypadku stwierdzenia braku przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Mając powyższe na uwadze, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu przedstawiono stosowną argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej, jako: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej okazały się pozbawione usprawiedliwionych podstaw. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że tryby nadzwyczajne określone w art. 154 i 155 k.p.a. mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie do decyzji związanych jest niedopuszczalne. Uchyleniu lub zmianie mogą ulec jedynie takie decyzje, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. Trzeba podkreślić, że ani trybu z art. 154 k.p.a., ani z art. 155 k.p.a., nie można traktować jako służących ponownemu rozpatrzeniu sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania zwyczajnego - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za jej zmianą bądź uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Innymi słowy, kolizja interesu społecznego lub interesu strony z przepisem prawa wyklucza możliwość zastosowania art. 154 i art. 155 k.p.a. Odmienna wykładnia tych przepisów prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów, zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony. Powyższa wykładnia stoi w sprzeczności z zasadą praworządności uregulowaną w art. 6 k.p.a. (por. wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., I OSK 607/19, LEX 784233, z 12 czerwca 2008 r., II OSK 195/08, CBOiS, wyrok WSA w Warszawie z 24 stycznia 2018 r., VIII SA/Wa 615/17, LEX nr 2457946). W tej sprawie, wniosek strony skarżącej dotyczył zmiany w trybie art. 155 k.p.a. pkt V decyzji z 1997 r. tj. zmiany określonej w decyzji 5 % stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego na 3 %. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, że wysokości stawki opłaty ani gdy chodzi o wartość nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste ani gdy chodzi o wysokość stawki procentowej, nie można ustalać (ani też jej aktualizować) w drodze decyzji administracyjnej. Wskazać trzeba, że organ przy ustalaniu wysokości stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, związany jest przepisami prawa miejscowego, a w tym przypadku - uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 1997 r. Organ nie kształtował wysokości tej opłaty wedle własnego uznania. Charakter decyzji z 1997 r. wyklucza zatem możliwość zastosowania trybu określonego w art. 155 k.p.a. Jakkolwiek słuszny wydaje się w tej sprawie interes społeczny, przemawiający za zmianą stawki procentowej spornej opłaty, gdyż w wyniku aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, nastąpiła konieczność podwyższenia czynszu najemcom pawilonów, to jednak w omawianym trybie nie jest to możliwe. Zasadnie też wyjaśnił Sąd I instancji, że organy administracji publicznej nie są władne we własnym zakresie ingerować w treść przepisów prawa miejscowego, a właściwy tryb w tym zakresie przewidują przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wyjaśnić także należy, w kontekście postawionych zarzutów, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym wypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie nie zostało wykazane aby postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Rozstrzygnięcie organu o odmowie zmiany decyzji z 1997 r. w trybie art. 155 k.p.a. ocenione zostało prawidłowo przez Sąd I instancji jako zgodne z prawem. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił ją.