I OSK 607/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Maciej Dybowski del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1015/18 w sprawie ze skargi Z.P. i K.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 czerwca 2018 r. oddalił skargę Z.P. i K.P. na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z.P., zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 1 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222), dalej: udp, przez ich niezastosowanie, podczas gdy zastosowanie tychże przepisów powinno prowadzić do wniosku, że nieruchomość, której zwrotu domaga się skarżący kasacyjnie, nie stanowi drogi publicznej, gdyż nie jest budowlą; 2) art. 2a udp przez jego zastosowanie w niniejszej sprawie oraz uznanie w konsekwencji, że żądana przez skarżących część nieruchomości nie może być zwrócona na ich rzecz, gdyż stanowi drogę publiczną, podczas gdy przepis ten nie powinien mieć zastosowania z uwagi na fakt, że nieruchomość nie stanowi drogi publicznej; 3) art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 218, z późn. zm.), dalej: ugn, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że cel wywłaszczenia w postępowaniu o zwrot nieruchomości może być ustalony w przypadku, gdy decyzja o wywłaszczeniu określa go w sposób ogólny w oparciu o wszelkie inne dokumenty, podczas gdy prawidłowa interpretacja tychże przepisów prowadzi do wniosku, że cel wywłaszczenia nie może być ustalony na podstawie dokumentów sporządzonych po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu; 4) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez uznanie nieruchomości, stanowiącej nieruchomość gruntową za drogę publiczną, co jest sprzeczne z oceną prawną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zapadłych w niniejszej sprawie wyrokach z 7 stycznia 2016 r. (sygn, akt: IV SA/Wa 2988/15) oraz z 11 sierpnia 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1000/17), zgodnie z którymi droga w każdym wypadku stanowić musi budowlę, do której realizacji znajdują zastosowanie przepisy ustawy – Prawo budowlane; 5) art. 141 § 4 ppsa przez brak odniesienia się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 1 w zw. z art. 4 pkt 2 udp zawierającego legalną definicję drogi publicznej, co doprowadziło Sąd do wniosku, że nieruchomość stanowi drogę publiczną, i jako taka nie może być zwrócona na rzecz skarżących w żądanej przez nich części, chociaż w rzeczywistości nieruchomość nie spełnia przesłanek drogi publicznej; 6) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ppsa w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), dalej: pusa, w zw. z art. 134 § 1 ppsa oraz w zw. z art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organy administracji nie dokonały wszechstronnego i bezstronnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy przez nieustalenie położenia w terenie części nieruchomości, której zwrotu domagają się skarżący. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie zgodnie z uchwałą Nr 81/351/71 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Siedlcach z 30 czerwca 1971 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi Chodów, gromada Niwiski na rzecz Skarbu Państwa, podjętą w trybie art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, przejęta została działka należąca do poprzedników prawnych skarżących w celu urządzenia terenu budowlanego w tejże wsi C. Przejęta działka została podzielona następnie na działkę budowlaną oraz działkę przeznaczoną do obsługi utworzonych w wyniku przejęcia sąsiednich działek. Skarżący jako następcy prawni pierwotnych właścicieli wystąpili następnie z wnioskami o zwrot działki przeznaczonej na budowę drogi dojazdowej jako zbędnej z punktu widzenia celu wywłaszczenia. Decyzją z [...] października 2016 r. Starosta S. odmówił zwrotu spornej działki uznając, że nieruchomość ta nie stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W wyniku rozpoznania skargi na powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1000/17, uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując, że droga stanowi budowlę, w związku z czym organ oceniając czy rozpoczęto realizację drogi, musi stwierdzić jej legalne zrealizowanie, a nie samowolne użytkowanie części gruntu jako przejazdu. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2018 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że cel wywłaszczenia został określony ogólnie, w związku z czym przy ustaleniu, czy został zrealizowany cel wywłaszczenia, należy oprzeć się na analizie wszystkich dokumentów zgromadzonych w sprawie. Zaznaczył, że w spornej działce poprowadzony został wodociąg oraz kabel energetyczny, a działka stanowi jedyny dojazd do niektórych działek posadowionych w jej sąsiedztwie. Organ wskazał także, że na podstawie uchwały Nr XL/391/2017 Rady Gminy Siedlce z 26 października 2017 r. sporna działka została zaliczona do dróg publicznych jako droga gminna, co stanowi istotną zmianę stanu faktycznego sprawy i pozwala na odstąpienie od związania oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Po rozpoznaniu skargi na to rozstrzygnięcie przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił złożoną skargę. W uzasadnieniu Sąd wywiódł, że stanowisko sądu administracyjnego jest wiążące dla innych sądów i organów, o ile w sposób istotny nie zmieni się stan faktyczny sprawy. Potwierdził także, że w przypadku ogólnego określenia celu wywłaszczenia dokładne przeznaczenie wywłaszczonych terenów należy ustalać z uwzględnieniem innych dokumentów. Zaznaczył również, że z uwagi na uznanie spornej drogi, pomimo jej gruntowego charakteru, za drogę publiczną (gminną) wyłączona została możliwość obrotu tą sporną działką. Przystępując do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że wprawdzie na poprzednich etapach postępowania sądy administracyjne formułowały ocenę, że w celu uznania, że sporna działka stanowi drogę, konieczne jest ustalenie, że w przeszłości zostały przeprowadzone legalnie roboty umożliwiające uznanie wytworzonego w ich wyniku ciągu komunikacyjnego za budowlę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jednakowoż związanie na podstawie art. 153 ppsa oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku wiąże, o ile nie nastąpiła zmiana brzmienia przepisów prawa lub zmiana istotnych okoliczności faktycznych sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 4162/18). W rozpoznawanej sprawie taką istotną zmianą było uznanie spornej działki za drogę publiczną o statusie drogi gminnej, co nastąpiło na podstawie uchwały Nr XL/391/2017 Rady Gminy Siedlce z 26 października 2017 r. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że uchwała ta nie została zaskarżona i pozostaje nadal w obrocie prawnym. Pominięcie tej uchwały na obecnym etapie postępowania prowadziłoby do naruszenia przepisów regulujących zasady i tryb zaskarżania aktów prawa miejscowego i jako takie należałoby uznać za niedopuszczalne pominięcie drogi sądowej. W konsekwencji powyższego, na obecnym etapie postępowania, wyłączona została możliwość dokonania przez sąd oceny czy sporna działka ze względu na jej cechy fizyczne i sposób zagospodarowania spełnia definicję drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 udp oraz zbadania prawidłowości zastosowania art. 2a tej ustawy. Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 153 ppsa oraz art. 1 w zw. z art. 4 pkt 2 udp oraz art. 2a udp. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ugn przez nieuzasadnione przyjęcie, że cel wywłaszczenia w postępowaniu o zwrot nieruchomości może być ustalony w oparciu o inne dokumenty niż akt, którym dokonano wywłaszczenia, należy wskazać, że kwestia sposobu ustalania celu wywłaszczenia z uwagi na konieczność rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości była w przeszłości przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych. W rozstrzygnięciach tychże sądów wielokrotnie zwracano uwagę, że w przypadku inwestycji złożonych takich jak budowa osiedli mieszkaniowych cel wywłaszczenia może obejmować nie tylko realizację inwestycji głównej, ale także wykonanie inwestycji towarzyszących, których istnienie umożliwia prawidłowe funkcjonowanie i korzystanie z inwestycji głównej zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 384/21, z 27 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 1268/19, czy z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 991/18). W przypadku zatem inwestycji złożonej, tj. takiej, która miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, istotne jest prawidłowe, właściwe ustalenie celu wywłaszczenia. Cel wywłaszczenia spornej działki został określony ogólnie jako "teren budowlany we wsi C. gromada N. pow. s.", a zatem precyzyjne jego określenie wymaga sięgnięcia do innych dokumentów, które pozwolą na doprecyzowanie tego celu i ustalenie, czy sporna działka jest nieruchomością zbędną. Dokumentami takimi mogą być nie tylko dokumenty poprzedzające proces wywłaszczenia, ale także inne dokumenty pozwalające na ustalenie tego celu (por. wyroki NSA z: 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 489/20, z 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 3507/18). Zatem, pomimo że w toku ustalania takiego celu w pierwszej kolejności należy sięgać po dokumenty powstałe przed wywłaszczeniem nieruchomości, to nie można wykluczyć sytuacji, w której cel wywłaszczenia będzie ustalany na podstawie dokumentów późniejszych, które odzwierciedlają ten cel (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2562/19). Rację należy przyznać Sądowi pierwszej instancji, który stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie za dokumenty takie można uznać zarówno mapę i rejestr pomiarowo-klasyfikacyjny powstałe po wywłaszczeniu. Dokumenty te nie mają bowiem charakteru kreującego określoną sytuację, ale dokumentów ewidencjonujących istniejący po wywłaszczeniu stan spornej działki. W konsekwencji powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ugn umożliwiających zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub ich części w sytuacji, gdy stały się one zbędne z punktu widzenia celu wywłaszczenia. Organy prowadzące postępowanie niewadliwie ustaliły, że sporna działka jest jedyną drogą dojazdową do niektórych sąsiadujących z nią działek budowlanych i terenów rolnych, a w samej działce został poprowadzony kabel energetyczny oraz sieć wodociągowa do obsługi sąsiadujących działek budowlanych. Ustalenia te prawidłowo przyjął Sąd I instancji po podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Powyższe okoliczności wskazują, że w rozpoznawanej sprawie został zrealizowany cel wywłaszczenia, gdyż sporna działka, pomimo że nie jest działką budowlaną, na której możliwe jest wybudowanie bloków mieszkalnych czy też domów wolnostojących, umożliwia prawidłowe korzystanie z sąsiadujących z nią działek przeznaczonych pod zabudowę. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny sprawy został ustalony w sprawie prawidłowo i adekwatnie do zakresu postępowania wyjaśniającego wynikającego z ustalonego w sprawie celu wywłaszczenia spornej działki. W konsekwencji powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok, nie naruszył art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ppsa w zw. z art. 1 § 1 i § 2 pusa w zw. z art. 134 § 1 ppsa oraz w zw. z art. 7 i 77 kpa. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. art. 141 § 4 ppsa, należy wyjaśnić, że zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza zacytowanego przepisu wskazuje, że przepis ten może zostać naruszony, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera któregokolwiek z elementów wymaganych tym przepisem, bądź wywód zawarty w uzasadnieniu uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Kontrolowany pod tym kątem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie zawiera wad, które powodowałyby konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Motywy wyroku zawierają bowiem wszystkie wymagane elementy, a wywód zaprezentowany przez Sąd pierwszej instancji jest zgodny z zasadami logicznego myślenia i wnioskowania prawniczego. Należy też zaznaczyć, że treść przytoczonego przepisu nie powoduje, iż sąd wydający wyrok ma zawsze obowiązek odniesienia się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczające jest, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1290/18), co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie miało miejsce. Sąd pierwszej instancji wprawdzie nie odniósł się bezpośrednio do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 1 w zw. z art. 4 pkt 2 udp, ale wyjaśnił, dlaczego sporną działkę należało uznać za drogę publiczną, wskazując jednocześnie przyczyny odstąpienia od oceny prawnej sformułowanej w wydawanych uprzednio w sprawie wyrokach sądów administracyjnych, czym wypełnił dyspozycję art. 141 § 4 ppsa. Tym samym w rozpoznawanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło do naruszenia tego przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.