I OSK 1268/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 883/18 w sprawie ze skargi L. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę L. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wnioskiem z 26 kwietnia 2016 r. L. C. wystąpił do Prezydenta Miasta L., m.in. o zwrot działki nr [...], stanowiącej część wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. przy ul. Z. [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Prezydent Miasta L., orzekł o odmowie zwrotu ww. nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2016 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z [...] lutego 2018 r., na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, dalej: u.g.n.) Prezydent Miasta L., orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w L. przy ul. Z. [...], obecnie stanowiącej część działki nr [...], w obrębie [...], położonej w L. przy ul. W. [...], [...] i [...].. Od powyższej decyzji L. C. złożył odwołanie. Decyzją z [...] lipca 2018 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że w drodze umowy z 26 października 1988 r. zawartej między L. C. a Skarbem Państwa doszło do zbycia nieruchomości położonej w L. przy ul. Z. [...] o obszarze 2,7280 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...], w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. z 1985 r., Dz. U nr 22, poz. 99) ze wskazaniem, że jest ona przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "O.". Decyzją z [...] kwietnia 1997 r. Wojewoda [...] stwierdził, na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.), nabycie z mocy prawa przez Gminę L. własności przedmiotowej nieruchomości położonej w L. przy ul. Z. [...], oznaczonej jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...]. Wnioskowana do zwrotu działka nr [...] stanowi cześć dawnej działki nr [...] położonej przy ul. Z. [...], stanowiącej następnie część dawnych działek nr [...] o pow. 2,0093 ha, [...] o pow. 1,4858 ha oraz [...] o pow. 1,2105 ha. Aktem notarialnym z 15 grudnia 2003 r. została zawarta umowa pomiędzy Gminą Miastem L. a T. w Z. Sp. z o.o., na mocy której nieruchomość położona w L. przy ul. W., składająca się z działek oznaczonych nr [...], [...] i [...] została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółki. Następnie, decyzją Prezydenta Miasta L. z [...] września 2014 r. orzeczono o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w L. przy ul. W., oznaczonej w obrębie [...], m.in. jako działka nr [...] na rzecz T. w Z. Sp. z o.o. W ocenie organu odwoławczego, zgromadzony w toku postępowania materiał jednoznacznie potwierdza realizację inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych położonych w L. przy ul. W. nr [...], [...] i [...]. Na części wywłaszczonej działki oznaczonej starym nr [...] (aktualna część działki nr [...]) usytuowane są dwa bloki mieszkalne przy ul. W. nr [...] i [...]. Zebrane dowody potwierdziły, że na terenie tym powstała zabudowa blokowa, związana z osiedlem mieszkaniowym, pozostały teren stanowi zieleń towarzysząca tym budynkom w postaci trawników i pojedynczych drzewek oraz ogrodzony plac zabaw z chodnikiem. W ocenie Wojewody, w kontrolowanym postępowaniu, w dniu złożenia wniosku o zwrot, czyli w dniu 2 maja 2016 r. objęta żądaniem zwrotu część działki nr [...] położona przy ul. W. [...], [...], [...] została wykorzystana na cel wywłaszczenia, jakim była budowa fragmentu osiedla mieszkaniowego. Konkretne działania doprowadziły do powstania dwóch budynków mieszkalnych, wielokondygnacyjnych na wywłaszczonej nieruchomości wraz z trwałym zapleczem podporządkowanym funkcji mieszkaniowej. Tym samym, brak jest podstaw do uznania, że ziściła się przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. wniósł L. C. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. T. w Z. Spółka z o.o. przyłączyła się do stanowiska Wojewody [...] i wniosła o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako: P.p.s.a.). WSA wskazał, że w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymagało, czy wystąpiły przesłanki z przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n., tj. zbędności części nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...] dla osiągnięcia celu wywłaszczenia. Jeśli bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany na działce objętej wnioskiem, zwrot nie jest możliwy. Zgodnie z umową zawartą w formie aktu notarialnego z 26 października 1988 r. między L. C. a Skarbem Państwa doszło do zbycia nieruchomości położonej w L. przy ul. Z. [...] o obszarze 2,7280 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...], w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ze wskazaniem, że jest ona przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "O.", zgodnie z decyzją nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 1987 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Faktem jest, że osiedle mieszkaniowe "O." powstało, niemniej jednak na części działki o nr [...], położonej przy ul. W., obręb [...], stanowiącej część dawnej działki nr [...] położonej przy ul. Z. [...], stanowiącej następnie część dawnych działek nr [...] o pow. 2,0093 ha, [...] o pow. 1,4858 ha oraz [...] o pow. 1,2105 ha, do 2003 r. nie zrealizowano budownictwa mieszkaniowego. Zdaniem Sądu I instancji, okoliczność ta nie może jednak prowadzić do wniosku, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Aktem notarialnym z 15 grudnia 2003 r. została bowiem zawarta umowa pomiędzy Gminą Miastem L. a T. w Z. Sp. z o.o., na mocy której nieruchomość położona w L. przy ul. W., składająca się z działek oznaczonych nr [...], [...] i [...] została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz tej Spółki. Na spornej działce T. w Z. Spółka z o.o. wzniosło zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, związaną z osiedlem mieszkaniowym wraz z zielenią towarzysząca budynkom w postaci trawników i pojedynczych drzewek oraz ogrodzonego placu zabaw z chodnikiem. Inwestycja została sfinansowana przy udziale środków publicznych pochodzących z kredytu udzielonego Spółce przez Bank [...] w ramach Krajowego Funduszu Mieszkaniowego. Wywłaszczona działka została zatem wykorzystana na cel wywłaszczenia, jakim była budowa fragmentu osiedla mieszkaniowego. Konkretne działania doprowadziły do powstania dwóch budynków mieszkalnych, wielokondygnacyjnych na wywłaszczonej nieruchomości wraz z trwałym zapleczem podporządkowanym funkcji mieszkaniowej. Stan ten istniał w dacie złożenia przez L. C. wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji, organy zasadnie zatem uznały, że część nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...] nie podlega zwrotowi, mimo iż cel wywłaszczenia określony w akcie notarialnym z dnia 26 października 1988 r. został zrealizowany po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. W dacie bowiem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości inwestycja już istniała i jest częścią zespołu urbanistycznego określanego jako osiedle mieszkaniowe "O.". WSA podzielił również stanowisko organów, zgodnie z którym nie jest możliwy zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy Skarb Państwa bądź jednostka samorządu terytorialnego nie jest już jej właścicielem. Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że nawet, przy przyjęciu poglądu skarżącego, iż cel wywłaszczenia w odniesieniu do spornej nieruchomości nie został zrealizowany, to i tak żądanie jej zwrotu nie mogło być uwzględnione. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł L. C. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. : 1) art. 137 § 1 ust. 2 (winno być art. 137 ust. 1 pkt 2) u.g.n. poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że w realiach niniejszej sprawy w zakresie części działki nr [...] w obrębie [...] położonej w L. przy ulicy W. [...], [...] i [...] (dawniej część Z. [...]) doszło do realizacji celu wywłaszczenia określonego w decyzji z [...] lutego 1987 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji, jakim była budowa spółdzielczego osiedla mieszkaniowego wraz z budową domu spokojnej starości, szkoły, pawilonu handlowego, podczas gdy: obecnie na gruncie znajdują się dwa budynki mieszkalne, które nie są ani publiczne ani spółdzielcze, lecz należą do T. sp. z o.o. - prywatnej, spółki, która prowadzi działalność w zakresie najmu lokali, która nie jest i w dacie nabycia gruntu nie była przedsiębiorstwem państwowym/jednostką budżetową (itp.), a przedmiotowe budynki zostały wzniesione w oparciu o zupełnie inne decyzje niż pierwotna decyzja wywłaszczeniowa, co powoduje, iż trudno przyjąć, że w realiach niniejszej sprawy doszło do realizacji publicznego celu wywłaszczenia, 2) art. 137 § 1 ust. 2 (winno być art. 137 ust. 1 pkt 2) u.g.n. poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że w realiach niniejszej sprawy doszło do realizacji celu wywłaszczenia, ponieważ na przedmiotowej nieruchomości wzniesiono dwa budynki mieszkalne o charakterze tbsowskim, podczas gdy nie ustalono co, zgodnie z pierwotnie przyjętymi planami, miało się znaleźć na przedmiotowej nieruchomości - np. czy akurat ta nieruchomość nie była pierwotnie przeznaczona pod budowę domu spokojnej starości, szkoły lub pawilonów handlowych, 3) art. 137 § 1 ust 2 (winno być art. 137 ust. 1 pkt 2) u.g.n. w zw. z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014r. (sygn. akt P 38/11, OTK-A 2014/3/31) poprzez przyjęcie, że w realiach niniejszej sprawy zastosowanie ma w/w wyrok Trybunału Konstytucyjnego i usprawiedliwia on odmowę zwrotu nieruchomości, ponieważ rzekomo w realiach mniejszej sprawy nie zaistniała przesłanka zbędności nieruchomości, a tym samym brak obowiązku powiadomienia byłego właściciela o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel z uwagi na fakt, że cel, co prawda z opóźnieniem, ale został zrealizowany podczas gdy stan faktyczny w/w wyroku jest absolutnie odmienny od stanu faktycznego istniejącego w realiach niniejszej sprawy, ponieważ - jak wynika z uzasadnienia wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego - cel faktycznie zrealizowano z ponad 10-letnim opóźnieniem lecz podmiotem realizującym cel był podmiot, na rzecz którego doszło do wywłaszczenia, zaś w realiach niniejszej sprawy doszło do zaniechania realizacji celu wywłaszczenia przez Skarb Państwa i zmiany jego przeznaczenia poprzez ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz podmiotu trzeciego. 4) art. 136 i art. 137 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię, a polegającą na uznaniu, że cel wywłaszczenia pierwotnie określony jako budowa spółdzielczego osiedla mieszkaniowego wraz z domem spokojnej starości, został zrealizowany poprzez, jak to określił Sąd I instancji, budowę "fragmentu osiedla" (str. 11 uzasadnienia), 5) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że aktualny sposób zagospodarowania części działki obecnie oznaczonej nr [...] stanowi realizację celu wywłaszczenia nieruchomości, podczas gdy decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Skarb Państwa dokonał zwrotu na rzecz skarżącego pozostałej części działki nr [...] (obecnie [...]) wywłaszczonej tą samą decyzją co przedmiotowa część działki [...] (decyzja z dnia [...] października 1988 r.), co dowodzi, iż Skarb Państwa nie zrealizował inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lutego 1987 r., zaś niniejsza okoliczność została przez Sąd zupełnie pominięta przy ferowaniu orzeczenia; 6) art. 136 i art 137 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd, iż Skarb Państwa (lub państwowa spółka celowa, przedsiębiorstwo państwowe, jednostka budżetowa, agencja itp.) nie zrealizował celu wywłaszczenia określonego w decyzji z dnia [...] lutego 1987 r., a cel mieszkaniowy zrealizowany przez T. w Z. sp. z o.o. polegający de facto na wynajmie lokali nie może być zrównany z zabudową spółdzielczą, która charakteryzuje się przede wszystkim niższymi czynszami oraz możliwością wykupu lokalu na własność. II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 P.p.s.a. polegające na przyjęciu, że decyzja administracyjna zapadła w niniejszej sprawie nie narusza przepisów prawa materialnego ani procesowego, podczas gdy organy administracji, a w ślad za nimi Sąd nieprawidłowo przyjęły, że w realiach niniejszej sprawy doszło do realizacji celu wywłaszczenia, podczas gdy taki cel nie został zrealizowany, co ma istotny wpływ na generalne rozstrzygnięcie sytuacji prawnej skarżącego, w ten sposób, że zamyka mu drogę do dochodzenia odszkodowania przez sądem cywilnym. 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy administracyjne wszelkich kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uchybienie obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w konsekwencji niewyjaśnienie najistotniejszej okoliczności w sprawie - czy cel wywłaszczeniowy określony w decyzji wywłaszczeniowej został rzeczywiście zrealizowany. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. w Z. Spółka z o.o. wniosła o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej. Podstawy te zaś sprowadzały się do zarzutów naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania art. 136 i art. 137 u.g.n. (w szczególności art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n.) oraz istotnego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a. i art. 3 § 1, art. 145 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 K.p.a. Z uwagi na ścisłe powiązanie w tej sprawie ww. zarzutów, celowym wydaje się ich łączne rozpoznanie. Kluczowym zagadnieniem, które wystąpiło w analizowanej sprawie, była kwestia ustalenia, czy w opisanych warunkach zaistniały przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie jest instytucją nową, występowała już w poprzednio obowiązującym ustawodawstwie i pierwotnie, także w ustawie o gospodarce nieruchomościami, uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości nie wiązało się z ograniczeniami czasowymi, przewidzianymi dla realizacji celu wywłaszczenia. W stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. do 1 stycznia 1998 r., problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych była unormowana w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127, ze zm.), w którego ust. 1 wskazano, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ówcześnie obowiązującej ustawie z 1985 r. nie określono szczegółowych warunków uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Dopiero w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie 1 stycznia 1998 r., uchylając z tym dniem ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, w art. 137 ust. 1 zdefiniowane zostały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Natomiast z dniem 22 września 2004 r. znowelizowano art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Treść art. 137 ust. 1 u.g.n. budziła szereg wątpliwości interpretacyjnych, co z kolei przekładało się na niejednolitą linię orzeczniczą, występującą w sądownictwie administracyjnym, a dotyczącą warunków zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Aktualnie powyższa kwestia została już po części rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. – w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jakkolwiek powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wprost art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., to jednak wywody zawarte w jego uzasadnieniu powodują, że w orzecznictwie wypracowane zostało stanowisko, zgodnie z którym niedopuszczalnym jest również retroaktywne stosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Przyjmuje się, że określony w tym przepisie termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, obowiązuje dopiero od 1 stycznia 1998 r. Nie można tego terminu odnosić do stanu faktycznego, który zaistniał przed 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia. Przyjmuje się, że termin określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. znajdzie zastosowanie wówczas, gdy nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed 1 stycznia 1998 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed 1 stycznia 1998 r., to w takim przypadku termin określony w art. 137 ust. 1 ust. 1 u.g.n. nie ma zastosowania, ponieważ jako norma materialnoprawna, nie może kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego ten termin. Również mając na uwadze w/w wyrok Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić, że oceny realizacji celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. W wyroku tym Trybunał wskazał ponadto, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że działka [...] stanowi część nieruchomości, która – na podstawie przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – była objęta umową sprzedaży z 26 października 1988 r. na rzecz Skarbu Państwa w celu budowy osiedla wielorodzinnego O.. Działka ta ówcześnie stanowiła własność L. C.. Zgodnie z treścią księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej działki w Sądzie Rejonowym dla L. –, właścicielem przedmiotowej działki jest Gmina Miasto L., a użytkownikiem wieczystym – od dnia 15 grudnia 2003 r. – T. w Z. Sp. z o.o. Natomiast wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości złożono w dniu 26 kwietnia 2016 r., zaś cel wywłaszczenia został zrealizowany przed jego złożeniem. Wprawdzie cel ten został zrealizowany nie przez Skarb Państwa, ale aktualnego właściciela (a poprzednio użytkownika wieczystego nieruchomości), to nie zmienia faktu, że na przedmiotowej nieruchomości wybudowano osiedle mieszkaniowe, tym samym zrealizowano cel wywłaszczenia. Podkreślić należy, że zwrot nieruchomości w oparciu o art. 136 ust. 3 u.g.n. jest możliwy jedynie wówczas, gdy obok przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, również stan prawny aktualny w chwili orzekania nie stanowi przeszkody do jej zwrotu właścicielowi. Skoro w niniejszej sprawie działka nr [...] jest własnością T. (wcześniej była obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz T. w Z. Sp. z o.o.), to już choćby z tej przyczyny nie mogła podlegać procedurze zwrotowej. Zauważyć przy tym należy, że TBS jest oddzielnym, niezależnym od Gminy, podmiotem gospodarczym zarejestrowanym w KRS jako spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, prowadząca działalność gospodarczą w zgodzie z kodeksem spółek handlowych, na własny rachunek i ryzyko, samodzielnie i swobodnie dysponując posiadanym majątkiem, ponosząc w pełni odpowiedzialność za sposób zarządzania i gospodarowania własnym majątkiem. Mieniem Spółki nie zarządza gmina, jej wartość nie jest ewidencjonowana w dokumentach księgowych gminy. Gmina nie mając wpływu na sposób i zasady gospodarowania jej mieniem nie jest bezpośrednim właścicielem Spółki. Trafnie Sąd I instancji powołał się na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14, publ.www.nsa.gov.pl. Zgodnie z tą uchwałą, nawet jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. Wywłaszczenie na cel budowy osiedla mieszkaniowego stanowi specyficzną sytuację. Tak określony cel wywłaszczenia może mieścić w sobie wiele funkcji, jakie takie osiedle powinno spełniać. Dlatego też nawet pewne modyfikacje w ramach tak określonego celu wywłaszczenia nie zmieniają jego istoty. Należy podkreślić, że zieleń osiedlowa stanowi infrastrukturę związaną z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, niezbędną do prawidłowego funkcjonowania jego i jego mieszkańców. Celu wywłaszczenia nieruchomości, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego nie niweczy także realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych i usługowych oraz urządzeń towarzyszących takich jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem również jego infrastrukturę techniczną i urządzenia służące mieszkańcom. Istotne znaczenie ma przyjęty w orzecznictwie pogląd, że w przypadku, gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom, tego rodzaju inwestycja uzasadnia przyjęcie stanowiska, że poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia nie można przy tym odnosić się jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu, którego dotyczy żądanie zwrotu, ale należy potraktować go jako część zorganizowanego zespołu obiektów składających się na inwestycję. Takie stanowisko prezentowane jest zwłaszcza w odniesieniu do osiedli mieszkaniowych, gdzie uznaje się, że są one pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się szczególnymi zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Dlatego też, w przypadku realizacji dużej inwestycji, na poszczególnych jej etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że w przypadku planowania inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego inwestycja ta nie ograniczała się tylko do budowy budynków mieszkalnych, ale obejmowała również całą infrastrukturę tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak również takie obiekty jak szkoły, przedszkola, żłobki, ośrodki zdrowia, ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny sportowe, rekreacyjne, tereny zieleni osiedlowej, ale również sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze itp. Jak wcześniej podniesiono, na etapie realizacji inwestycji możliwa była zmiana planu realizacyjnego, możliwości takiej zmiany nie można było również wykluczyć w przyszłości, gdy potrzeby mieszkańców będą ją uzasadniać. Takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął m.in. w wyrokach z 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13 i I OSK 850/13; z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1044/14; z 20 stycznia 2016 r., sygn. I OSK 3237/14. Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z 27 stycznia 1988 r., sygn. akt III AZP 11/87 uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Dlatego nie są zasadne twierdzenia skargi kasacyjnej, że Sąd zaniechał ustalenia, co zgodnie z pierwotnie przyjętymi planami miało się znaleźć na części przedmiotowej nieruchomości, np. czy akurat ta nieruchomość nie była pierwotnie przeznaczona pod budowę domu spokojnej starości, szkoły lub pawilonów handlowych, a w konsekwencji nie ustalono, czy infrastruktura wzniesiona przez użytkownika wieczystego odpowiada celowi wywłaszczenia określonemu zgodnie z decyzją z [...] września 1987 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Wobec tego, badanie realizacji takiego celu wywłaszczenia, jak budowa osiedla, odnośnie konkretnej działki/działek wchodzącej w jego zakres należy dokonywać w aspekcie tego właśnie celu podstawowego, jakim jest szeroko rozumiana budowa osiedla mieszkaniowego. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że teren osiedlowy nie musi być w całości pokryty inwestycjami budowlanymi. Tereny zielone, czy obiekty handlowo – usługowe należy również zaliczyć do inwestycji osiedla mieszkaniowego stanowiących integralną część osiedla. Służą bowiem mieszkańcom, z których to obiektów oni korzystają. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W niniejszej sprawie uznać zatem należy, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Został on bowiem jasno określony w umowie z 26 października 1988 r. jako budowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego O. Z akt sprawy wynika, że na przedmiotowej działce znajdują się dwa budynki mieszkalne wielorodzinne, zieleń w postaci trawników i drzewek oraz ogrodzony plac zabaw wraz z chodnikami. Należy przy tym podkreślić, że nie jest zasadny argument przedstawiony w skardze kasacyjnej, że powstałe osiedle nie ma charakteru spółdzielczego, a działalność TBS jest zbliżona do działalności deweloperskiej. Głównym zadaniem TBS-u jest bowiem zaspokajanie potrzeb społecznych w zakresie mieszkalnictwa, na co trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Za organami i Sądem I instancji przyjąć zatem należy, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wobec powyższego, nie ma racji skarżący kasacyjnie, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. Stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, iż organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał zgromadzony w sprawie i na jego podstawie trafnie wywiódł, iż na działce objętej wnioskiem cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, został zrealizowany, w myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. i nie ma podstaw prawnych do jej zwrotu. Tym samym, prawidłowo Sąd I instancji określił wynik przeprowadzonej kontroli, stosując regulację zawartą w art. 151 P.p.s.a., co czyni nieskutecznym podniesione w tym względzie zarzuty procesowe. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.