II SA/Łd 883/18

Dnia 17 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski, Sędzia NSA Anna Świderska, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi L. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości oddala skargę. A. P. Wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2016 r. L.C. wystąpił do Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, m.in. o zwrot działki nr 53/32, uregulowanej w księdze wieczystej [...], stanowiącej część wywłaszczonej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 84, oznaczonej jako działka nr 66. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] Prezydent Miasta Ł., orzekł o odmowie zwrotu ww. nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2016 r. znak: [...] uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie decyzją z dnia [...][...] znak: [...], na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121) oraz art. 104 i 107 § 1 i 3 K.p.a. Prezydent Miasta Ł., orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 84, obecnie stanowiącej część działki nr 53/32, w obrębie [...], położonej w Ł. przy ul. B 32, 32a i 32b. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż aktem notarialnym z dnia 26 października 1988 r. przejęto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w Ł. przy ul. A, która obecnie stanowi część nieruchomości oznaczonej jako działka nr 53/32 w obrębie [...]. Następnie aktem notarialnym z dnia 15 grudnia 2003 r. Rep. [...] nastąpiło oddanie działek nr 53/16, 53/17 i 53/18 w użytkowanie wieczyste na rzecz C w Z. Spółka z o.o. i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej KW [...]. Przedmiotowe nieruchomości zostały przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. Zgodnie z pismem [...] Ośrodka Geodezji obecna działka nr 53/32 objęta wnioskiem o zwrot odpowiada częściom dawnych działek nr 53/16, 53/17 i 53/18. Decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] nastąpiło przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, w wyniku czego C w Z. Spółka z o.o. stało się jej właścicielem. Zdaniem Prezydenta Miasta Ł. stan prawny nieruchomości, w którym Skarb Państwa lub Gmina Ł. nie posiada tytułu własności do nieruchomości, a prawa nabywców ujawnione w księdze wieczystej podlegają ochronie oznacza wystąpienie negatywnej przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Dalej zostało wyjaśnione, iż na przedmiotowej części nieruchomości powstały dwa budynki mieszkalne wielorodzinne, zieleń w postaci trawników i drzewek oraz ogrodzony plac zabaw wraz z chodnikami, wybudowane przez C w Z. Sp. z o.o. W ocenie organu I instancji, cel wskazany w akcie notarialnym z dnia 26 października 1988 r. został zrealizowany. Od powyższej decyzji odwołanie złożył L.C. Wydanej w sprawie decyzji zarzucono naruszenie art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę ustalonego w ramach postępowania stanu faktycznego oraz art. 136 i 137 u.g.n. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie. W odwołaniu podniesiono, że w dniu 15 grudnia 2003 r., kiedy to podmiot, na rzecz którego doszło do wywłaszczenia oddał przedmiotową nieruchomość w użytkowanie wieczyste C w Z. Sp. z o.o., była ona niezabudowana, co wynika wprost z treści aktu notarialnego znajdującego się w aktach sprawy Rep. [...] z dnia 15 grudnia 2003 r. Powyższe oznacza, że Skarb Państwa, na którego rzecz doszło do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, nie zrealizował celu wywłaszczenia. Wobec niezrealizowania celu wywłaszczenia, organ postanowił przeznaczyć przedmiotowy grunt na inny cel, a mianowicie postanowił się go wyzbyć, ustanawiając użytkowanie wieczyste na rzecz podmiotu trzeciego, mianowicie prywatnej spółki. Zdaniem strony zbycie wywłaszczonej nieruchomości zawsze winno być traktowane jak zmiana celu wywłaszczenia, albowiem celem wywłaszczenia było to aby na przedmiotowej nieruchomości powstała zabudowa mieszkalna spółdzielcza. W realiach niniejszej spawy nie mamy bowiem do czynienia z sytuacją, w której podmiot, na rzecz którego doszło do wywłaszczenia, najpierw zrealizował cel wywłaszczenia, a następnie dokonał zbycia nieruchomości, lecz z sytuacją kiedy podmiot ten nie poczynił żadnych kroków w celu realizacji celu wywłaszczenia i bez zawiadomienia byłego właściciela dokonał zmiany przeznaczenia gruntu poprzez ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu. Strona wniosła o uchylenie decyzji w całości oraz rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji co do istoty. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy w drodze umowy Rep. [...] z dnia 26 października 1988 r. zawartej między L.C. a Skarbem Państwa doszło do zbycia nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 84 o obszarze 2,7280 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...], w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. z 1985 r., Dz. U nr 22, poz. 99) ze wskazaniem, że jest ona przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "O.-W.". Decyzją z dnia [...] kwietnia 1997 r. znak: [...] Wojewoda [...] stwierdził, na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.), nabycie z mocy prawa przez Gminę Ł. własności przedmiotowej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 84, oznaczonej jako działka nr 66, uregulowanej w księdze wieczystej KW [...]. Rozpatrując wniosek o zwrot nieruchomości organ I instancji ustalił, że wnioskowana do zwrotu działka nr 53/32, położona przy ul. B, obręb [...], uregulowana w księdze wieczystej KW [...], stanowi cześć dawnej działki nr 66 położonej przy ul. A 84, stanowiącej następnie część dawnych działek nr 53/16 o pow. 2,0093 ha, 53/17 o pow. 1,4858 ha oraz 53/18 o pow. 1,2105 ha. Aktem notarialnym Rep. [...] z dnia 15 grudnia 2003 r. została zawarta umowa pomiędzy Gminą Miastem Ł. a C w Z. Sp. z o.o., na mocy której nieruchomość położona w Ł. przy ul. B, składająca się z działek oznaczonych nr 53/16, 53/17 i 53/18 została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółki. Następnie decyzją Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] września 2014 r. orzeczono o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B, oznaczonej w obrębie [...], m.in. jako działka nr 53/32 na rzecz C w Z. Sp. z o.o. Przepis art. 136 ust. 1 u.g.n. wprowadza normatywny zakaz używania wywłaszczonych nieruchomości na cele inne niż te, na które nastąpiło ich wywłaszczenie. Wykorzystanie nieruchomości na inny cel lub niewykorzystanie na cel stanowiący podstawę wywłaszczenia w określonym czasie, implikuje ustawowy obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zbędność wywłaszczonej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę jej zwrotu, zatem organ orzekający w przedmiocie zwrotu nieruchomości musi, przy zastosowaniu reguł wynikających z przepisów art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, czy dana nieruchomość stała się zbędna na cel, dla którego została przejęta przez beneficjenta. Jednocześnie jednak zwrot nieruchomości w oparciu o art. 136 ust. 3 u.g.n. możliwy jest jedynie wówczas, gdy obok przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, także stan prawny aktualny w chwili orzekania nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony w toku postępowania materiał jednoznacznie potwierdza realizację inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych położonych w Ł. przy ul. B nr 32, 32a i 32b. Dowodem tego są dokumenty zgromadzone w aktach organu I instancji oraz uzyskane w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego tj.: wydruki z map i zdjęć lotniczych, dostępnych w [...] Internetowym Systemie Informacji o Terenie –[...], protokół z oględzin nieruchomości oraz wydruki z mapy uzyskanej z portalu internetowego D i zdjęcia nieruchomości. Dokumenty te potwierdzają, iż na części wywłaszczonej działki oznaczonej starym nr 66 (aktualna część działki nr 53/32) usytuowane są dwa bloki mieszkalne przy ul. B nr 32 i 32a. Zebrane dowody potwierdziły, że na terenie tym powstała zabudowa blokowa, związana z osiedlem mieszkaniowym, pozostały teren stanowi zieleń towarzysząca tym budynkom w postaci trawników i pojedynczych drzewek oraz ogrodzony plac zabaw z chodnikiem. Tymczasem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie zwracano uwagę na to, że jakkolwiek cel wywłaszczenia należy wykładać ściśle, to jednak nie oznacza to, że trzeba czynić to wąsko, bez uwzględnienia okoliczności towarzyszących planowej inwestycji i oceny jej całokształtu. Zwłaszcza, gdy jest to inwestycja duża, wieloetapowa, taka jak budowa osiedla mieszkaniowego. Pamiętać przy tym trzeba, iż teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą na nim występować obszary tzw. zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne. Osiedle mieszkaniowe jest bowiem pewnym, swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców (wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014 r. I OSK 846/13). W odpowiedzi na zarzuty podniesione przez stronę skarżącą organ powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. w sprawie P 38/11, w którym sąd konstytucyjny wskazał, iż nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. W tym też kierunku poszło orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie Wojewody [...] w kontrolowanym postępowaniu, w dniu złożenia wniosku o zwrot, czyli w dniu 2 maja 2016 r. objęta żądaniem zwrotu część działki nr 53/32 położona przy ul. B 32, 32a, 32b została wykorzystana na cel wywłaszczenia, jakim była budowa fragmentu osiedla mieszkaniowego. Konkretne działania doprowadziły do powstania dwóch budynków mieszkalnych, wielokondygnacyjnych na wywłaszczonej nieruchomości wraz z trwałym zapleczem podporządkowanym funkcji mieszkaniowej. Tym samym w świetle wyżej powołanych poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego - brak jest podstaw do uznania, że ziściła się przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Zdaniem Wojewody zaskarżona decyzja organu I instancji odpowiada prawu, a zarzuty podniesione w odwołaniu w ocenie organu odwoławczego jawią się jako nieuzasadnione i w efekcie nie mogły stanowić przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł L.C. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 .107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wskazał także na naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie w sytuacji gdy Skarb Państwa nie sprostał celowi wywłaszczenia gruntu i nie zrealizował go, a nadto dokonał samowolnej zmiany przeznaczenia wywłaszczonego gruntu bez zawiadomienia o tym skarżącego i tym samym nie dopełnił obowiązku poinformowania go o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mimo, iż od dnia wywłaszczenia minęło więcej niż 7 lat, zaś inwestycja nie została rozpoczęta i minęło więcej niż 10 lat a cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Zarzucił naruszenie art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż w dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości (tj. w dniu 2 maja 2016 r.) objęta żądaniem zwrotu część działki nr 53/32 położona przy ul. B 32, 32a, 32b została wykorzystana na cel wywłaszczenia jakim była budowa fragmentu osiedla mieszkaniowego, podczas gdy: a) budowa przedmiotowego fragmentu osiedla odbyła się nie w oparciu o decyzję z dnia [...] lutego 1987 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji wydaną przez Wiceprezydenta Miasta Ł., lecz o inne pozwolenia i dokumenty i nie stanowi tej samej inwestycji jaka była planowana w/w decyzją o lokalizacji; b) wywłaszczyciel nawet w 1% nie zrealizował na przedmiotowej nieruchomości celu wywłaszczenia, a zamiast tego dokonał jej zbycia, co spowodowało, że odniósł korzyść majątkową; c) jakiś cel mieszkaniowy (lecz nie ten, który legł u podstaw wywłaszczenia) został zrealizowany przez prywatną spółkę C w Z. Sp. z o.o., która prowadzi stricte komercyjną działalność, a przedmiotem jej działalności nie jest realizacja celów publicznych leżących w ramach kompetencji organów Państwa; d) najlepszym dowodem na okoliczność, iż Skarb Państwa nie zrealizował inwestycji jaką przewidywała decyzja z dnia [...] lutego 1987 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji jest fakt, iż na mocy decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. o sygn. [...]Skarb Państwa dokonał zwrotu na rzecz L.C. pozostałej części działki nr 66 (obecnie 66/9) wywłaszczonej tą samą decyzją wydaną w dniu [...] października 1988 r. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta Ł. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W ocenie organu bez znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia pozostaje fakt, iż skarżącemu zwrócono pozostałą część działki nr 66 (obecnie działka nr 66/9), na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie ulega bowiem wątpliwości, że konkretne działania doprowadziły do powstania na działce nr 53/32 dwóch budynków mieszkalnych, wielokondygnacyjnych na wywłaszczonej nieruchomości wraz z trwałym zapleczem podporządkowanym funkcji mieszkaniowej. Tym samym w świetle poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego - brak jest podstaw do uznania, że ziściła się przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę C w Z. Spółka z o.o. przyłączyła się do stanowiska Wojewody [...] i wniosła o jej oddalenie w całości. Zdaniem uczestnika postępowania stan faktyczny został ustalony przez organ prawidłowo, co pozwoliło organowi na przyjęcie, że nie ma podstaw do zwrotu części nieruchomości. Organ w zaskarżonej decyzji dokonał wszechstronnej i szczegółowej analizy przepisów mających zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym. Spółka podkreśliła, że jest ujawnionym w księdze wieczystej właścicielem działki nr 53/32 i zgodnie z treścią art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece nabyte przez Spółkę prawo podlega ochronie. Biorąc powyższe pod uwagę Spółka podniosła, że w niniejszej sprawie nie ma możliwości dokonania zwrotu nieruchomości objętej wnioskiem, bowiem występuje negatywna przesłanka zwrotu tj. zmiana stanu prawnego nieruchomości pozbawiająca prawa władania nieruchomością podmiot zobowiązany do dokonania zwrotu. Ponadto, jej podstawowa działalność polega na budowie lokali mieszkalnych dla osób o niskich i średnich dochodach. Takim działaniem Spółka realizuje zadania nałożone na nią przez ustawę o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego. Działanie Spółki stanowi w szczególności realizację potrzeb mieszkaniowych członków społeczności lokalnych gmin w województwie [...], którzy nie są w stanie dokonać zakupu lokali mieszkalnych na wolnym rynku. Tym samym Spółka wspomaga realizację zadań własnych gmin określonych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie budownictwa mieszkaniowego. Zgodnie z treścią umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste z dnia 15 grudnia 2003 r. obszar działek będących przedmiotem umowy Spółka miała zagospodarować zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, to jest wybudować osiedle budynków wielorodzinnych. W konsekwencji powyższego, na działkach oznaczonych nr. ewid. 53/28, 53/29, 53/31, 53/32, 53/33 Spółka zrealizowała 14 budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z pełną infrastrukturą. Na działce 53/32 Spółka zrealizowała trzy budynki wielorodzinne mieszkalne o łącznej liczbie 63 lokali mieszkalnych. Inwestycja została sfinansowana przy udziale środków publicznych pochodzących z kredytu udzielonego Spółce przez Bank E w W. w ramach F. Tym samym, zdaniem strony, brak jest podstaw do uznania, że ziściła się przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a. Skarżący w przedmiotowej sprawie kwestionuje decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o odmowie zwrotu nieruchomości, obecnie stanowiącej część działki nr 53/32, w obrębie [...], położonej w Ł. przy ul. B 32, 32a i 32b. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymagało, czy wystąpiły przesłanki z przepisu art. 137 ust. 1 ustawy tj. zbędności części nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr 53/32 dla osiągnięcia celu wywłaszczenia. Jeśli bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany na działce objętej wnioskiem, zwrot nie jest możliwy. Ustalenie celu wywłaszczenia jest zatem pierwszym, niezbędnym elementem do dalszego rozstrzygania wniosku o zwrot. Ustalenie tego celu musi być konkretne, gdyż z jednej strony art. 136 ust. 1 ustawy wyraża podstawową regułę, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z drugiej zaś art. 137 ust. 1 ustawy precyzuje, kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji (umowie) o wywłaszczeniu. I co ważne doprecyzowanie celu wywłaszczenia winno nastąpić na podstawie całej dostępnej dokumentacji sporządzonej do celów wywłaszczenia nieruchomości (vide. wyroki NSA: z dnia 28 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 1650/99, z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1462/08). Stosownie do treści art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm. ) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Z kolei, zgodnie z dyspozycją art. 137 ust. 1 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). Analizując treść art. 136 u.g.n. należy wskazać, że przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości podzielić można na formalnoprawne i materialnoprawne, przy czym w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r., podjętej w spawie o sygn. akt I OPS 3/14, wskazano, że jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wymienione w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. , podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy. Uchwała ta pozostaje dla sądów administracyjnych wiążąca (art. 296 § 1 p.p.s.a.). Po dacie jej podjęcia zatem, wszystkie składy sądów obowiązane są do stosowania przyjętej w niej wykładni prawa. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2015r., sygn. akt II OSK 1632/13 i z dnia 26 listopada 2014r., syg. akt II FSK 1474/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że odmowa zwrotu nieruchomości z powodu jej zbycia osobie trzeciej możliwa jest wyłącznie wówczas gdy spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości a zbycia dokonano z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 ustawy. Przesłanki formalnoprawne, czyli procesowe, ograniczają się wyłącznie do wymogów formalnych wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Do przesłanek tych należy więc po pierwsze: fakt wywłaszczenia nieruchomości z przeznaczeniem na określony cel publiczny, pod drugie zamiar użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, po trzecie wniosek byłego właściciela albo jego spadkobiercy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jednakże tylko przesłanka pierwsza i trzecia są przesłankami obligatoryjnymi skutecznego wszczęcia postępowania o zwrot nieruchomości. Brak wywiązania się przez gminę z obowiązku zawiadomienia byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości o zamiarze jej użycia na inny cel, a nawet jej faktyczne zbycie, nie stanowi jakiejkolwiek przeszkody do wszczęcia postępowania o zwrot tej nieruchomości, co zdaje się wynikać zarówno z treści uzasadnienia uchwały, jak i orzecznictwa sądów administracyjnych. Natomiast brak wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości albo ustalenie, że do wywłaszczenia nie doszło, uniemożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego, a jeżeli takowe zostało wszczęte, podlega umorzeniu (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 września 2015r., sygn. akt II SA/Łd 457/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Natomiast to przesłanki materialnoprawne decydują o tym, czy wywłaszczona nieruchomości będzie podlegać zwrotowi. Przesłankami materialnoprawnymi jest po pierwsze rozstrzygnięcie spornej kwestii, czy cel wywłaszczenia został osiągnięty (art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n.), po drugie brak przesłanek negatywnych, uniemożliwiających zwrot – czyli gdy stan prawny aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. W ocenie Sądu, obie przesłanki materialnoprawne wymagają obligatoryjnego jednoczesnego zbadania przez organy administracji. Oznacza to, że w postępowaniu zwrotowym organ musi zbadać, czy materialnoprawna przesłanka zwrotu została spełniona, a więc czy faktycznie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a także zbadać, czy nastąpiła zmiana stanu prawnego nieruchomości, który może być przeszkodą zwrotu. Należy przy tym mieć na uwadze, że pierwsza ze wskazanych wyżej przesłanek jest warunkiem sine qua non w stosunku do drugiej. W przypadku bowiem, gdy organ uzna, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po jego realizacji zmieniła się koncepcja gminy co do zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, to odmowa zwrotu nieruchomości będzie oparta w zasadzie wyłącznie o pierwszą przesłankę materialnoprawną (z powodu jej niezaistnienia). Wówczas niedopełnienie przez organ zawiadomienia o zamiarze zbycia nieruchomości nie ma w sprawie jakiegokolwiek znaczenia (art. 136 ust. 2 u.g.n.) Natomiast jeżeli organ ustali, że przesłanka pozytywna została spełniona, to tylko wówczas może odmówić zwrotu nieruchomości wobec zmiany stanu prawnego nieruchomości, czyli przejścia jej własności na osobę trzecią. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zrealizowanie celu wywłaszczenia (przy zachowaniu warunków wymienionych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami) wyłącza dopuszczalność zwrotu nieruchomości, nawet jeśli później nieruchomość ta będzie wykorzystywana na inny cel ( por. powołany już wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014r. I OSK 2768/12 i podane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA ). Takie też stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11, OTK-A 2014/3/31) dowodząc, że w sytuacji, w której cel wywłaszczenia został zrealizowany przed złożeniem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nieruchomość taka nie mogła być zwrócona, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Zgodnie z umową zawartą w formie aktu notarialnego Rep. [...] z dnia 26 października 1988 r. między L.C. a Skarbem Państwa doszło do zbycia nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 84 o obszarze 2,7280 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...], w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. z 1985 r., Dz. U nr 22, poz. 99) ze wskazaniem, że jest ona przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "O.-W.", zgodnie z decyzją nr [...] Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]września 1987 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Faktem jest, że osiedle mieszkaniowe "O.-W." powstało, niemniej jednak na części działki o nr 53/32, położonej przy ul. B, obręb [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], stanowiącej część dawnej działki nr 66 położonej przy ul. A 84, stanowiącej następnie część dawnych działek nr 53/16 o pow. 2,0093 ha, 53/17 o pow. 1,4858 ha oraz 53/18 o pow. 1,2105 ha, do 2003 r. nie zrealizowano budownictwa mieszkaniowego. Okoliczność ta, wbrew poglądowi skarżącego nie może jednak prowadzić do wniosku, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Aktem notarialnym Rep. [...] z dnia 15 grudnia 2003 r. została bowiem zawarta umowa pomiędzy Gminą Miastem Ł. a C w Z. Sp. z o.o., na mocy której nieruchomość położona w Ł. przy ul. B, składająca się z działek oznaczonych nr 53/16, 53/17 i 53/18 została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz tej Spółki. Na spornej działce C w Z. Spółka z o.o. wzniosło zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, związaną z osiedlem mieszkaniowym wraz z zielenią towarzysząca budynkom w postaci trawników i pojedynczych drzewek oraz ogrodzonego placu zabaw z chodnikiem. Inwestycja została sfinansowana przy udziale środków publicznych pochodzących z kredytu udzielonego Spółce przez Bank E w W. w ramach F. Wywłaszczona działka została zatem wykorzystana na cel wywłaszczenia, jakim była budowa fragmentu osiedla mieszkaniowego. Konkretne działania doprowadziły do powstania dwóch budynków mieszkalnych, wielokondygnacyjnych na wywłaszczonej nieruchomości wraz z trwałym zapleczem podporządkowanym funkcji mieszkaniowej. Stan ten istniał w dacie złożenia przez L.C. wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Uwzględniając treść powołanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11, OTK-A 2014/3/31) organy zasadnie zatem uznały, że część nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr 53/32 nie podlega zwrotowi, mimo iż cel wywłaszczenia określony w akcie notarialnym z dnia 26.10.1988 r. został zrealizowany po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. W dacie bowiem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości inwestycja już istniała i jest częścią zespołu urbanistycznego określanego jako osiedle mieszkaniowe "O.-W.". Należy również podzielić stanowisko organów, zgodnie z którym nie jest możliwy zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy Skarb Państwa bądź jednostka samorządu terytorialnego nie jest już jej właścicielem. W świetle ukształtowanej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym powołanej powyżej uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14 (LEX nr 1665182), nawet jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy. Reasumując, należy stwierdzić, że nawet, przy przyjęciu poglądu skarżącego, iż cel wywłaszczenia w odniesieniu do spornej nieruchomości nie został zrealizowany, to i tak żądanie jej zwrotu nie mogło być uwzględnione. Z przytoczonych względów skarga ja ko bezzasadna podlegała z mocy art. 151 p.p.s.a. oddaleniu. k.ż.