IV SA/Wa 2988/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Z. P. i K. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących Z. P. i K. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta [...] decyzją z [...] kwietnia 2015 r. na podstawie art. 142 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) zwanej dalej "u.g.n." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U. 2013, poz. 267 ze zm.) zwanej dalej "k.p.a." po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku skarżących: Z. P. oraz K. P. odmówił zwrotu części nieruchomości położonej w miejscowości C. gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność Gminy [...], dla której [...] Wydział Ksiąg Wieczystych przy Sądzie Rejonowym w S. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że pismem z [...] marca 2010 r. Z. P. zwrócił się o zwrot części działki stanowiącej własność Gminy [...]. Przedmiotowe pismo zostało uzupełnione pismem z [...] marca 2010 r. poprzez złożenie wniosku przez drugiego spadkobiercę, zgodnie z Postanowieniem Sądu Rejonowego w Siedlcach Sygn. Akt [...] z [...] grudnia 2009 r., K. P. Decyzją z [...] kwietnia 2010 r. Starosta [...] odmówił zwrotu części nieruchomości położonej w miejscowości C. gmina [...]. W wyniku rozpoznania odwołania od powyższej decyzji Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym przeanalizowaniu dokumentów zgromadzonych w sprawie decyzją z [...] lutego 2011 r. ponownie odmówiono zwrotu części nieruchomości położonej w miejscowości C. gmina [...]. W wyniku rozpoznania odwołania od powyższej decyzji Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]. Wyrokiem z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1369/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Z. P. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] oraz decyzję Starosty [...] z [...] lutego 2011 r. Sąd wskazał, że dla oceny zasadności wniosku, nie jest istotne co znajduje się na gruncie w dacie orzekania przez organ w przedmiocie zwrotu nieruchomości, ale istotne jest czy spełnione są przesłanki do zwrotu określone w art. 136 ust. 3 i w art. 137 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami. Z tych powodów, Sąd nakazał ustalenie jaki był cel przejęcia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, a następnie ocenę czy cel ten został zrealizowany w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Decyzją z [...] czerwca 2013 r. Starosta [...] ponownie odmówił zwrotu części nieruchomości położonej w miejscowości C. gmina [...]. Zaś Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2014 r. uchylił ponownie decyzję organu pierwszej instancji. Starosta [...] decyzją z [...] czerwca 2014 r. po raz kolejny odmówił zwrotu części nieruchomości położonej w miejscowości C. gmina [...] ze względu na brak wniosku wszystkich uprawnionych osób. Organ wskazał, że rozpatrując sprawę ustalono, iż K. P., jeden z uprawnionych do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, wycofał swoje żądanie pismem z [...] czerwca 2014 r. Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2015 r. uchylił decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r. Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmówił zwrotu żądanej nieruchomości. Uzasadniając ww. wydaną decyzję Starosta [...] wyjaśnił, że Uchwałą nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] czerwca 1971 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w W., zostały ustalone granice terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi C., gromada [...] (obecnie obręb C., gmina [...]). Podział na działki budowlane przedstawia mapa wykonana w 1971r. przez Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w S., zaewidencjonowana za nr [...], stanowiąca załącznik nr 1 do w/w Uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. W ocenie organu na podstawie w/w Uchwały między innymi nieruchomość położona w miejscowości C. gmina [...], oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca wówczas własność Z. i L. małżeństwo P. - rodziców skarżących, została przejęta na własność Skarbu Państwa. Z działki oznaczonej nr [...] została wydzielona droga, będąca obecnie własnością Gminy [...], dla której [...] Wydział Ksiąg Wieczystych przy Sądzie Rejonowym w S. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Po wydzieleniu w/w drogi powstała działka oznaczona w ewidencji gruntów i budynków nr [...] o pow. [...] ha, której właścicielem, na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...] zawartego [...] kwietnia 1973 r. - umowa sprzedaży, jest Z. P. Z w/w aktu notarialnego wynika, że Z. P., prawomocną decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] marca 1973 r. nr [...], został zatwierdzony na nabywcę działki oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] ha. Organ podkreślił, że w wyniku analizy zgromadzonych dokumentów ustalono, iż część przedmiotowej nieruchomości, o której zwrot ubiegają się spadkobiercy Państwa Z. i L. P., została wykorzystana pod budowę drogi, której obecnie właścicielem jest Gmina [...], co stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 u.g.n. Działka stanowi drogę wewnętrzną (gruntową), która nie została zaliczona dotychczas do kategorii dróg gminnych; zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] listopada 2005 r. Działka nr [...] oznaczona jest symbolem KG – tereny dróg publicznych klasy drogi głównej, znajduje się w terenach budowlanych i do chwili obecnej wykorzystywana jest jako droga gruntowa. Droga została wybudowana i jest użytkowana około 40 lat. Mając na uwadze powyższe oraz fakt wydzielenia drogi, która stanowi niewątpliwie część terenów budowlanych, Starosta [...] uznał, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminie określonym w art. 137 u.g.n., co umożliwia zwrot części nieruchomości. Ponadto podkreślił że na przedmiotowej drodze zostały wybudowane urządzenia infrastruktury technicznej. Brak uchwały Rady Gminy [...] zaliczającej drogę, oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], do kategorii dróg gminnych nie może stanowić podstawy do jej zwrotu. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podnieśli między innymi, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, ponieważ na przedmiotowej nieruchomości droga nigdy nie została wybudowana oraz że jest porośnięta trawą, nie jest na niej położona asfaltowa jezdnia a także nie jest w żaden sposób utwardzona, nie są wybudowane chodniki czy ścieżki rowerowe. Z odwołania wynika również, że urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogi, zostały wybudowane w ciągu kilku ostatnich lat. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że wywłaszczona nieruchomość o której zwrot ubiegają się spadkobiercy Z. i L. P. została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, tj. pod budowę drogi, w związku z czym nie stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wnieśli o jej uchylenie i zarzucili: 1. naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy część nieruchomości, której zwrotu domagają się skarżący, położonej w miejscowości C., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], zwanej dalej "Nieruchomością", stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, 2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż załącznikiem do uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] czerwca 1971 r. nr [...], zwanej dalej "Uchwałą", jest mapa wykonana przez Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w S. zaewidencjonowana za numerem [...], podczas gdy w żaden sposób nie wynika to z zebranego materiału dowodowego, 3. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż na nieruchomości została wybudowana droga, która w dodatku jest użytkowana od około 40 lat, 4. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieustalenie jakie są granice i powierzchnia części nieruchomości, której zwrotu domagają się skarżący, 5. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieustalenie, w którym roku na nieruchomości zostały wybudowane urządzenia infrastruktury technicznej, a mianowicie sieć energetyczna oraz wodociągowa, 6. naruszenie art. 79 § 1 i 2 i art. 89 § 2 k.p.a. poprzez powoływanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na opinię sołtysa i mieszkańców wsi C., podczas gdy nie został przeprowadzony dowód z przesłuchania tychże osób w charakterze świadków, w związku z czym skarżący zostali pozbawieni możliwości udziału w przeprowadzeniu tego dowodu, 7. naruszenie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.), zwanej dalej "u.d.p.", poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z wymienionego przepisu wynika, iż drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi, a w konsekwencji mogą być własnością zarówno podmiotów publicznych jak i prywatnych. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...] oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., Nr [...] oraz o zobowiązanie organu do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji na mocy której skarżącym zostanie zwrócona żądana przez nich część nieruchomości, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie z [...] stycznia 2016 r. skarżący podtrzymali zarzuty i wnioski zawarte w skardze i podkreślili, że argumentacja organu opiera się na przekonaniu, iż celem wywłaszczenia była budowa drogi oraz iż cel ten został zrealizowany. W ocenie skarżących, takie twierdzenia są zupełnie nieuprawnione w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna. Wyjaśniając motywy wyroku rozstrzygającego niniejszą sprawę należy przede wszystkim zwrócić uwagę, iż w sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt. I SA/Wa 1369/11, uchylając decyzję Wojewody [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oraz orzekając o uchyleniu również decyzji organu I instancji, w uzasadnieniu wyroku zawarł ocenę prawną i wskazania dla organu administracji publicznej co do dalszego postępowania. Zasadniczą kwestią jest więc to, czy zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. została wydana zgodnie z wytycznymi wyrażonymi w cytowanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2012 r. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie samego sądu oznacza, że jest on zobowiązany do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu poglądowi w pełnym zakresie. Innymi słowy, w przypadku gdy sprawa po raz drugi rozpoznawana jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny – po uchyleniu decyzji i wydaniu nowego orzeczenia – Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany oceną prawną wyrażoną w poprzednim wyroku (wyrok WSA w Krakowie z 6 lipca 2007 r., I SA/Kr 988/06, M. Podatkowy 2007/8/3). Przez ocenę prawną, o której stanowi art. 153 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć zarówno stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (wyrok WSA w Warszawie z 10 listopada 2006 r., I SA/Wa 1597/06, LEX nr 320090). W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem – lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004 r., str. 219-225). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. W uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1706/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w niniejszej sprawie organy administracji nie poczyniły kluczowych dla sprawy ustaleń, przez co nie wyjaśniły sprawy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd jednocześnie wskazał, iż w sprawie dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, dla oceny zasadności wniosku, nie jest istotne co znajduje się na gruncie w dacie orzekania przez organ w przedmiocie zwrotu nieruchomości, ale istotne jest czy spełnione są przesłanki do zwrotu określone w art. 136 ust. 3 i w art. 137 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami. W konsekwencji Sąd nakazał ustalenie jaki był cel przejęcia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, a następnie ocenę czy cel ten został zrealizowany w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Dopiero te ustalenia, zdaniem Sądu, pozwolą na rozstrzygnięcie wniosku o zwrot nieruchomości w sposób zgodny z prawem. Analizując podjęte w przedmiotowej sprawie decyzje w kontekście przytoczonych wyżej przepisów prawa oraz wytycznych wynikających z ww. wyroku stwierdzić należy, iż zarówno organ I jak i II instancji nieprawidłowo wykonały zalecenia Sądu. W rozpoznanej sprawie bowiem organy po raz kolejny nie ustaliły w sposób jednoznaczny celu, na jaki objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość została przeznaczona. Wskazać bowiem należy, że analiza rozstrzygnięcia organu I instancji prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż część nieruchomości, o której zwrot ubiegają się spadkobiercy Z. i L. P. została wykorzystana pod budowę drogi, która stanowi własność Gminy [...] (str. 5 decyzji organu I instancji). Co się zaś tyczy zaskarżonej decyzji Wojewody [...], to wywody zawarte na stronie 2 i 3 tej decyzji wskazują, iż organ przyjął dualistyczną koncepcję celu na jaki przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona. Z jednej bowiem strony organ w zaskarżonej decyzji wykazuje, że nieruchomość została wywłaszczona pod działki budowlane i drogę, co wynikać ma z Uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] czerwca 1971 r., Nr [...] oraz z mapy zaewidencjonowanej za nr [...], która przedstawia podział na działki budowlane i która – zdaniem organu – stanowi załącznik nr 1 do wyżej wspomnianej Uchwały. Z drugiej zaś strony, organ na stronie 3 zaskarżonej decyzji (drugi i trzeci akapit od góry), wskazuje że " (...) nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, tj. pod budowę drogi (...)" oraz że nieruchomość jest drogą ogólnodostępną realizującą cele publiczne. Powyższe, w ocenie Sądu wskazuje, że w pierwszym wypadku, cel wywłaszczenia stanowi budownictwo mieszkaniowe, którego niezbędnym elementem może być wybudowanie drogi. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, przy ocenie realizacji celu publicznego za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców – takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Za infrastrukturę związaną nierozdzielnie z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania danego osiedla i jego mieszkańców uznaje się ponadto wszelkie instalacje podziemne – linie komunikacyjne, wodociągi, kabel elektryczny, instalację gazową, sanitarną czy kanały deszczowe (zob. m.in. wyrok NSA z 20 stycznia 1999 r., IV S.A. 2033/96, LEX nr 47337 oraz WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. III SA/Po 648/07,wyrok NSA z: 20 grudnia 1993 r.- SA/Kr 455/93; 16 grudnia 1993 r.- SA/Po 423/93; 28 września 1993 r.- SA/Po 1621/93; 24 marca 1993 r.- SA/Kr 1603/93; 21 kwietnia 1993 r.- SA/Kr 1962/93; 20 stycznia 1999 r.- IV SA 2033/96). W drugim natomiast wypadku Wojewoda jako cel wywłaszczenia wskazuje budowę drogi publicznej, co zgodne jest z ustaleniami zawartymi w decyzji organu I instancji, chociaż podkreśla że droga ta tylko takie cele realizuje, ale do żadnej z kategorii dróg publicznych nie została zaliczona. Jak podkreśla się doktrynie oraz w orzecznictwie w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne, precyzyjne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia, bowiem dopiero wówczas staje się możliwe badanie przez organ prowadzący postępowanie, czy cel ten został zrealizowany w aspekcie jego zgodności z celem, na jaki nieruchomość została wywłaszczona. (patrz. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Paweł Czechowski (red. Nauk.), Wolters Kluwer S.A.) Przy tym ustalenie celu wywłaszczenia co do zasady następuje przez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. Jednakże w sytuacji, gdy cel ten określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny lub bardzo generalny, organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu jest zobowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. To uszczegółowienie (doprecyzowanie) powinno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego (wyrok NSA z 6 października 2009 r., I OSK 1462/08, Lexis.pl nr 2098929). Wskazać jednak należy, że w rozpoznanej sprawie, w każdym z wymienionych wyżej przypadków, ocena na jaki cel wywłaszczona została winna być dokonana właśnie w taki sposób, tj. w sposób jednoznaczny i precyzyjny, na podstawie całości akt sprawy. Oznacza to, że nie jest dopuszczalne – jak to ma miejsce w rozpoznanej sprawie – ustalenie, że nieruchomość została przeznaczona na jeden z wybranych celów – tj. bądź pod budownictwo mieszkaniowe bądź pod budowę drogi publicznej. To dokumentacja poprzedzająca wywłaszczenie winna wskazać jego cel, a rolą organu orzekającego w przedmiocie zwrotu nieruchomości, jest ustalenie tego celu na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Z treści zaskarżonej decyzji jednak, jak i decyzji ją poprzedzającej, taki cel nie wynika. Przenosząc powyższe rozważania na rozpoznaną sprawę, Sąd wskazuje, że ponownie rozpoznając sprawę organ będzie miał obowiązek jednoznacznego ustalenia na jaki cel przeznaczona została nieruchomość w akcie orzekającym o jej wywłaszczeniu, ewentualnie w dokumentacji poprzedzającej wydanie tego aktu. Z uwagi na brak tych ustaleń, nie było możliwe wydanie przez Sąd orzeczenia – zgodnie z żądaniem skarżącego – w trybie art. 145a § 1 p.p.s.a. i zobowiązanie organu do wydania decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości. Ustalenie celu wywłaszczenia stanowi bowiem istotną i niezbędną przesłankę do rozstrzygnięcia w przedmiocie zasadności wniosku, a Sąd nie może wyręczać w tym zakresie organu. Sąd jednocześnie, z uwagi na sygnalizowaną przez skarżących przedłużającą się procedurę rozpatrywania jego wniosku o zwrot nieruchomości, wyjaśnia iż z dotychczas zgromadzonej dokumentacji wynika, że Uchwała Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] czerwca 1971 r., Nr [...] ustalała granice terenów budowlanych (§ 1 pkt 1 Uchwały). Nadto Uchwała ta wydana była w oparciu o art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. (Dz. U z 1969 r., Nr 27, poz. 216). W myśl przywołanego jako podstawa prawna Uchwały art. 8 ust. 1 wskazanej ustawy, stosownie do potrzeb budownictwa prezydia powiatowych rad narodowych będą przejmowały stopniowo na własność Państwa grunty stanowiące własność osób fizycznych oraz osób prawnych nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej, wyznaczone w trybie art. 2 i art. 3-6 jako tereny budowlane budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego. Zdaniem Sądu, zarówno treść zacytowanego art. 8 ust. 1, jak i treść pozostałych przepisów ustawy, stanowiącej podstawę wydania Uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] czerwca 1971 r., Nr [...], przesądzają iż celem wywłaszczenia dokonanego przywołaną Uchwałą, było przeznaczenie wskazanych w niej gruntów na cele budownictwa mieszkaniowego. Przy tym – jak wyżej wskazano – Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy wskazujące, iż przy dokonywaniu oceny, czy zrealizowany został cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, lecz także budowę innych obiektów, takich jak: pawilony handlowe i usługowe, szkoły, garaże, parkingi, zieleń osiedlowa, ciągi piesze oraz ulice, szkoły, boiska sportowe (wyroki NSA: z 14 lutego 2013 r., I OSK 1832/11, Lexis.pl nr 7273847; z 3 września 2010 r., I OSK 1537/09, Lexis.pl nr 2397487; wyroki WSA w Poznaniu: z 20 grudnia 2007 r., III SA/Po 648/07, Lexis.pl nr 2073659; z 17 czerwca 2011 r., II SA/Po 158/11, Lexis.pl nr 2782578.) Tym samym nie można wykluczyć, że nieruchomość, której zwrotu domagają się skarżący, stanowić miała bądź ciąg komunikacyjny w postaci drogi publicznej bądź drogi wewnętrznej, i jako taka stanowiła element terenów przeznaczonych pod tereny budownictwa mieszkaniowego. W takim wypadku ustalenie, że ciąg komunikacyjny został zrealizowany, stanowić będzie o zrealizowaniu celu na jaki nieruchomość została wywłaszczona. Konkretnych ustaleń w tym zakresie organ jednak nie poczynił, czym naruszył art. 7 i 77 k.p.a., nie wykazując należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji uzasadnienia wydanych decyzji nie spełniają wymogów określonych w art.107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie zobowiązany dokonać wyczerpujących ustaleń co do celu wywłaszczenia, w szczególności jednoznacznie określi czy celem była budowa drogi publicznej czy drogi jako elementu budownictwa mieszkaniowego i wyjaśni, mając na uwadze powyżej poczynione uwagi, na czym opiera swoje ustalenia. Po ustaleniu w sposób precyzyjny i jednoznaczny celu na jaki przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona, organ winien ocenić drugą przesłankę zwrotu nieruchomości, tzn. czy w terminach wskazanych w art. 137 u.g.n. cel ten został zrealizowany. Pierwszą przesłankę zwrotu nieruchomości formułuje bowiem art. 136 ust. 3 u.g.n., wskazując że można żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji orzekającej o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 doprecyzowuje natomiast co należy rozumieć pod pojęciem "zbędności" na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. I tak w myśl regulacji zawartej w art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jednocześnie, stosownie do ust. 2 art. 137 u.g.n. jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Mając na uwadze powyższe regulacje, w warunkach rozpatrywanej sprawy, konieczne będzie zatem ustalenie bądź czy prace we wskazanym terminie rozpoczęto i wówczas, w razie ustalenia, że przesłanka ta nie jest spełniona, konieczne będzie orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości w całości, bądź czy w określonym terminie cel został zrealizowany na całości bądź części nieruchomości. W razie ustalenia, że cel wywłaszczenia na części nieruchomości nie został zrealizowany, organ będzie zobowiązany do zwrotu tej części nieruchomości. Dodać przy tym należy że niezależnie od ustalenia czy celem wywłaszczenia było budownictwo wielorodzinne na terenach wsi, czy budowa drogi publicznej, każdorazowo dla oceny czy prace zostały rozpoczęte, konieczne będzie zgromadzenie wymaganej przepisami prawa budowlanego dokumentacji, również tej dotyczącej budowy drogi (publicznej czy wewnętrznej). Organ bowiem oceniając czy rozpoczęto realizację drogi, musi stwierdzić jej legalne zrealizowanie, a nie samowolne użytkowanie części gruntu jako przejazdu. Istnienie bowiem na nieruchomości śladów używania gruntu jako dojazdu do posesji, nie przesądza o realizacji (bądź rozpoczęciu realizacji) drogi wewnętrznej. Droga w każdy wypadku, w tym również droga wewnętrzna stanowi budowlę (art. 4 pkt 2 w związku z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jedn. tekst Dz. U z 2015 r., poz. 460 ze zm.), do której realizacji znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Tylko zatem ustalenie na podstawie dokumentacji zgromadzonej w toku stosownych postępowań administracyjnych, że cel publiczny (czy to polegając na budowie drogi wewnętrznej, czy publicznej, czy też budownictwa mieszkaniowego) umożliwi dokonanie oceny czy cel wywłaszczenia został zrealizowany i w jakim terminie. Przy czym samo ustalenie, że dokonano formalności nie będzie wystarczające. Musi zostać ustalone, że czynności faktyczne polegające na podjęciu robót budowlanych w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, zostały podjęte. W rozpoznanej sprawie ustaleń powyższych nie poczyniono, co uzasadnia przyjęcie że zarzut dotyczący błędnego ustalenia iż na nieruchomości została wybudowana droga zasługuj na aprobatę. Organ w szczególności nie wykazał jakie to dokumenty świadczą o wybudowaniu drogi. Wskazane oświadczenia jej użytkowników przesądzają co prawda o faktycznym wykorzystywaniu spornego gruntu jako dojazdu, jednak nie mogą świadczyć o zrealizowaniu w tym miejscu budowli w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów prawa. Odnosząc się do pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze oraz w piśmie procesowym, Sąd stwierdza, iż ich ocena wobec stwierdzonych uchybień jest przedwczesna. Rozpoznając na nowo wniosek o zwrot nieruchomości, organ będzie związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku oraz wytycznymi co do dalszego postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Działając na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł również o uchyleniu decyzji Starosty [...]. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i 205 p.p.s.a.