I OSK 384/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: NSA Monika Nowicka NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.H., K.J., K.H., R.H., J.H. i L.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 192/20 w sprawie ze skargi M.H., K.J., K.H., R.H., J.H. i L.H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) oddala skargę kasacyjną; 2) prostuje z urzędu oczywistą omyłkę w rubrum wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 192/20, w ten sposób, że w miejsce wyrażenia "M.H." wpisać wyrażenie "M.H.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 23 września 2020 r. oddalił skargę M.H., K.J., K.H., R.H., J.H. i L.H. na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżący zrzekli się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 365 i art. 366 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1460, z późn. zm.), dalej: kpc, przez błędne przyjęcie, że organ administracji publicznej nie był związany wyrokiem Sądu Okręgowego w G. z [...] października 2014 r., sygn. akt I C 1179/13, oraz wyrokiem Sądu Apelacyjnego w G. z [...] maja 2015 r., sygn. akt I ACa 19/15, w zakresie odnoszącym się do przyjętego w tych wyrokach ustalenia, że działka nr [...], która umową z [...] grudnia 2004 r. została zbyta przez Gminę Miasta G. na rzecz G. sp. z o.o, nie została wykorzystana na cele, na które została wywłaszczona przez Skarb Państwa w umowie sprzedaży z [...] marca 1972 r., podczas gdy organy administracji publicznej były związane tym ustaleniem, gdyż: a) bez tego ustalenia nie byłoby możliwe wydanie rozstrzygnięcia o treści określonej w przywołanych wyrokach; b) rozstrzygnięcie sprawy cywilnej nie mogło nastąpić bez uprzedniej oceny, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż od stwierdzenia, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, zależy istnienie obowiązku poinformowania przez właściwy organ poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; c) stwierdzenie, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, było powodem wydania orzeczeń stwierdzających nieważność umowy sprzedaży z [...] grudnia 2004 r.; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 8 § 1 i 2 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez przyjęcie, że organ nie naruszył przepisów postępowania, odstępując od poglądów prawnych wyrażonych w decyzji z [...] marca 2018 r., zgodnie z którymi organy administracji publicznej są związane ustaleniami dokonanymi przez Sąd Okręgowy w G. oraz Sąd Apelacyjny w G. w zakresie odnoszącym się do przyjętego w tych wyrokach ustalenia, że działka nr [...] nie została wykorzystana na cele, na które została wywłaszczona przez Skarb Państwa w umowie sprzedaży z [...] marca 1972 r.; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 136 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65), dalej: ugn, przez niewłaściwe przyjęcie, że organ prawidłowo uznał, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot cel wywłaszczenia został zrealizowany z uwagi na fakt, że przez przedmiotową działkę przebiega kanał sanitarny, który m.in. odprowadza ścieki z lotniska, podczas gdy cel wywłaszczenia, jakim była budowa lotniska, nie został zrealizowany, gdyż: a) cel wywłaszczenia powinien być interpretowany wąsko; b) kanał sanitarny, który przebiega przez działkę objętą wnioskiem o zwrot, odprowadza ścieki z wielu różnych źródeł, nie tylko z lotniska; c) związek funkcjonalny istniejący pomiędzy wybudowanym lotniskiem a kanałem sanitarnym, który przebiega przez przedmiotową działkę, nie jest na tyle ścisły, by można było uznać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przechodząc do rozpoznania zarzutów kasacyjnych, należy wyjaśnić, że na podstawie aktu notarialnego z [...] marca 1972 r. Skarb Państwa nabył w trybie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nieruchomość oznaczoną w dniu przejęcia jako działka nr [...] stanowiącą własność J. i H.H. z przeznaczeniem na budowę lotniska w G. Na podstawie umowy przeniesienia własności i użytkowania wieczystego Gmina Miasta G. przeniosła własność działki nr [...], stanowiącej część działki nr [...], na rzecz G. sp. z o.o. Następnie M.H., K.J., K.H., R.H. i J.H., jako spadkobiercy pierwotnych właścicieli nieruchomości, pismem z [...] stycznia 2010 r. wnieśli o zwrot nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie aktu notarialnego z [...] marca 1972 r. Pismem z [...] października 2010 r. z analogicznym wnioskiem wystąpił także L.H. również będący spadkobiercą pierwotnych właścicieli nieruchomości. Decyzją z [...] września 2012 r. Prezydent Miasta G. orzekł o odmowie zwrotu spornej nieruchomości wskazując, że nieruchomość ta nie stanowi własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, co uniemożliwia dokonanie zwrotu nieruchomości. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] października 2013 r. Rozpoznając skargę na tę decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 25 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 890/13, stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji, uznając Prezydenta Miasta G. za organ niewłaściwy do rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości. W uzasadnieniu sąd wskazał, że wyzbycie się nieruchomości nie stanowi przeszkody do dochodzenia zwrotu nieruchomości zwłaszcza w przypadku, gdy zbycie nastąpiło z naruszeniem przepisów o zwrocie nieruchomości pierwotnym właścicielom. Gmina Miasta G. nie zrealizowała ciążącego na niej z mocy art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązku powiadomienia poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia. Sąd zaznaczył, że organy nie dokonały ustaleń w zakresie realizacji celu wywłaszczenia i wskazał, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wiąże się z koniecznością podważenia czynności prawnej, na mocy której utracone zostało władztwo nad nieruchomością. W konsekwencji powyższego wyroku Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta G. od rozpatrzenia sprawy i wskazał jako organ właściwy Prezydenta Miasta G., który postanowieniem z [...] września 2014 r. zawiesił postępowanie w sprawie. Po zakończeniu postępowania toczącego się przed Sądem Okręgowym w G. oraz Sądem Apelacyjnym w G., w którego wyniku orzeczono, że właścicielem spornej nieruchomości jest Gmina Miasta G., organ postanowieniem z [...] listopada 2015 r. podjął zawieszone postępowanie, a decyzją z [...] marca 2017 r. odmówił zwrotu nieruchomości, uznając, że na spornej działce zrealizowany został cel jej wywłaszczenia. W wyniku rozpatrzenia odwołania od tej decyzji Wojewoda rozstrzygnięciem z [...] marca 2018 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, wskazując, że w toku postępowania zostały podjęte ustalenia niezgodne z dokonanymi przez sądy powszechne orzekające w sprawie spornej nieruchomości, a w szczególności ustaleniem, że działka nie została wykorzystana na cele objęte wywłaszczeniem, a Gmina nie poinformowała spadkobierców pierwotnych właścicieli o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel, uniemożliwiając im wystąpienie o zwrot tej nieruchomości. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Prezydent Miasta G. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wskazując, że kanalizacja sanitarna wykonana na spornej działce stanowiła część inwestycji polegającej na budowie lotniska komunikacyjnego. Organ wskazał także, że związanie organów wyrokami sądów powszechnych ogranicza się do wydanego rozstrzygnięcia, a nie okoliczności wskazanych w uzasadnieniu orzeczenia. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skarga kasacyjna kluczową rolę przypisuje wyrokowi Sądu Apelacyjnego w G. z dnia [...] maja 2015 r., sygn. akt I ACa 19/15, który oddalając apelację G. sp. z o.o. od wyroku Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] października 2014 r., sygn. akt I C 1179/13, w motywach rozstrzygnięcia zawarł passus, iż "wywłaszczona nieruchomość przeznaczona została na inny cel niż określony w umowie". Powstaje przeto zagadnienie mocy wiążącej motywów wyroków sądów powszechnych w kontekście regulacji zawartej w art. 365 i art. 366 kpc. Zgodnie z tymi przepisami orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 365 § 1 kpc). Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą sporu stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami (art. 366 kpc). Analiza tych przepisów wskazuje, że wyrok sądu powszechnego wiążący jest dla innych sądów i organów wyłącznie co do zakresu przedmiotu postępowania przed sądem powszechnym i jego wyniku utrwalonego w postaci sentencji wyroku. Skoro postępowanie przed Sądem Okręgowym oraz Sądem Apelacyjnym w G. dotyczyło pozytywnego ustalenia (art. 189 kpc), że właścicielem działki, pomimo zawarcia umowy przeniesienia własności oraz użytkowania wieczystego gruntu i własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Spółki z o.o. jest Gmina Miasta G., to zakres wiążący tych wyroków dla innych sądów i organów ograniczony jest wyłącznie co do kwestii dotyczącej tego który podmiot jest właścicielem spornej nieruchomości. Sądy powszechne w wyrokach tych uznały jedynie, iż pozwana Gmina Miasta G. nie zrealizowała swojego ustawowego obowiązku spoczywającego na niej z mocy art. 136 ust. 2 ugn, zaś waga naruszenia tego obowiązku przymawiała za przyjęciem sankcji nieważności umowy zawartej pomiędzy Gminą i G. sp. z o.o. Zatem wyroki sądów powszechnych, jak słusznie konkludował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, które niewątpliwie są wiążące w zakresie przesądzonego stanu własności działki [...], nie mogły pozbawić właściwych organów administracji publicznej kompetencji do orzekania w sprawie jej zwrotu. Kwestia zwrotu nieruchomości zbędnej z punktu widzenia celu jej wywłaszczenia obejmująca tym samym ustalenie, czy w określonej sprawie zachodzą okoliczności umożliwiające zwrot takiej nieruchomości, należy niewątpliwie do właściwości organu administracji, co wynika wprost z treści art. 142 ust. 1 ugn, a nie sądu powszechnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3927/18). Organy prowadzące postępowanie, będąc związanymi wyrokiem sądu powszechnego wyłącznie w przedmiocie stwierdzania nieważności umowy przenoszącej własność spornej działki na inny podmiot, mają zatem wynikający z powszechnie obowiązujących przepisów prawa obowiązek dokonania samodzielnej oceny wystąpienia przesłanek umożliwiających zwrot nieruchomości. Tym samym Sąd pierwszej instancji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo nie dopatrzył się w zachowaniu organów administracji naruszenia art. 365 oraz art. 366 kpc i nie uchylił zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 8 i art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym pierwszym przepisem organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (§ 1). Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (§ 2). Przepis ten wprowadza zasadę zaufania obywatela do organów administracji publicznej przez wprowadzenie gwarancji, że postępowanie będzie prowadzone zgodnie z zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Nie wprowadza on zatem zasady, że organ administracji może wydawać rozstrzygnięcia wyłącznie na korzyść strony postępowania z pominięciem przepisów regulujących kształt stosunku prawnego podlegającego ocenie w tym postępowaniu. Stanowisko takie byłoby bowiem niezgodne z wynikającą z art. 6 kpa zasadą praworządności przewidującą, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że przy wydawaniu rozstrzygnięć organy kierują się w pierwszej kolejności brzmieniem obowiązujących przepisów i ich prawidłową interpretacją również w sytuacji, gdy na poprzednich etapach postępowania zapadło wprawdzie rozstrzygnięcie korzystne dla strony, ale niezgodne z obowiązującymi przepisami. W rozpoznawanej sprawie zmiana podejścia organu odwoławczego była podyktowana prawidłowym odczytaniem treści art. 365 kpc i omówionego powyżej zakresu związania innych sądów i organów wyrokiem sądu powszechnego. Nie można zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mówić o naruszeniu zasady zaufania do władzy publicznej w sytuacji, gdy zmiana stanowiska wynikała wyłącznie z prawidłowej interpretacji obowiązujących przepisów i nie była podyktowana przekroczeniem dopuszczalnych granic działania organów administracji publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie sposób także uznać, że na skutek odejścia od stanowiska wyrażonego w decyzji organu odwoławczego z [...] marca 2018 r. doszło do odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jak wskazano powyżej, zmiana podejścia odbyła się na kolejnym etapie tego samego postępowania, a autor skargi kasacyjnej nie wskazał innych, analogicznych spraw rozstrzygniętych odmiennie, z których wynikałoby, że w rozpoznawanej sprawie występowała utrwalona praktyka orzecznicza organu i nastąpiło odejście od tej praktyki. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 136 ust. 1 i 3 ugn przez nieuzasadnione przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na spornej działce, należy wskazać, że w przypadku inwestycji złożonych cel wywłaszczenia może obejmować nie tylko realizację inwestycji głównej, ale także wykonanie inwestycji towarzyszących, których istnienie umożliwia prawidłowe funkcjonowanie i korzystanie z inwestycji głównej zgodnie z jej przeznaczeniem. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że budowa np. osiedli mieszkaniowych na wywłaszczonych nieruchomościach polega nie tylko na pokryciu powierzchni działek budynkami mieszkalnymi, ale obejmuje też wzniesienie infrastruktury im towarzyszącej w postaci terenów zielonych i rekreacyjnych, budynków handlowo-usługowych, parkingów, szkół i żłobków oraz wodociągów, kanalizacji czy linii ciepłowniczych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2021 r., sygn. I OSK 144/20, czy z 27 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 1268/19). W rozpoznawanej sprawie celem, na jaki została wywłaszczona sporna nieruchomość, była budowa lotniska. Przedsięwzięcie takie należy uznać za inwestycję złożoną, której realizacja polega nie tylko na wzniesieniu budynków portu lotniczego, wież kontrolnych czy pasów startowych, ale także infrastruktury towarzyszącej, chociażby w postaci parkingów, dróg dojazdowych, czy wodociągów i kanalizacji sanitarnej. Oznacza to, że posadowienie na spornej działce kanalizacji sanitarnej służącej odprowadzaniu nieczystości płynnych z terenu lotniska można, a nawet należy uznać za mieszczące się w celu wywłaszczenia spornej nieruchomości. Dodatkowo należy odnotować, że cel wywłaszczenia wynikał nie tylko z treści decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży), ale także innych dokumentów poprzedzających proces wywłaszczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 489/20, czy z 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 3507/18). Otóż budowa sieci kanalizacji sanitarnej na spornej działce wynikała z dokumentacji projektowej I etapu budowy Portu Lotniczego w R. Dokumentacja obrazująca przebieg planowanej linii kanalizacji sanitarnej stanowiła również załącznik do umowy sprzedaży z 29 marca 1972 r. Załącznikiem tym była decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] stycznia 1972 r. zatwierdzająca plan realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji budowy lotniska komunikacyjnego w R., pow. K. Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, budowa lotniska stanowiąca cel wywłaszczenia nieruchomości w drodze nabycia jej umową cywilnoprawną obejmowała także bezsprzecznie budowę na spornej nieruchomości kanalizacji sanitarnej. Skoro zatem na działce będącej przedmiotem wniosku skarżących wybudowana została kanalizacja sanitarna służąca m.in. do odprowadzania nieczystości płynnych z budynków lotniska, nie sposób uznać, że nie został zrealizowany cel wywłaszczenia nieruchomości i zostały spełnione przesłanki zwrotu tej nieruchomości. Tym samym w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania, że Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok, dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 136 ust. 1 i 3 ugn. Mając powyższe na uwadze, wobec niewykazania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji. W myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Jednocześnie w myśl art. 156 § 1 ppsa sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki. Dodatkowo zgodnie z art. 156 § 3, jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może z urzędu sprostować wyrok pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że w rubrum zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku omyłkowo wskazał M.H. jako jednego ze skarżących, podczas gdy był nim M.H., prawidłowo wskazany w uzasadnieniu tego wyroku. Omyłkę tę należało potraktować jako oczywistą i wymagającą sprostowania we wskazanym powyżej trybie, gdyż w sprawie nie ulega wątpliwości, że po stronie skarżącej występował m.in. M.H., a nie wskazana w rubrum osoba.