II OSK 990/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W. i W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 392/20 w sprawie ze skargi B. W. i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 6 października 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 392/20 oddalił skargę B. W. i W. W. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2019 r. nr [...] o ustaleniu, na wniosek P. sp. o.o. z siedzibą w T., lokalizacji inwestycji celu publicznego p.n.: budowa sieci gazowej średniego ciśnienia na działkach nr ew.: [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] w miejscowości C., gmina [...]. Sąd I instancji stwierdził, że nie budzi wątpliwości, iż ww. inwestycja stanowi realizację celów określonych w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, dalej: ugn). Zgodnie z art. 6 pkt 2 ugn celami publicznymi w rozumieniu ustawy są budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Co się natomiast tyczy zakresu inwestycji, to inwestycja ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne gdy ma realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Przedmiotowy gazociąg ma mieć długość do 1300 metrów, zaplanowany jest wzdłuż drogi, a jego poprowadzenie umożliwia podłączenie się do sieci szeregu nieruchomościom, stanowiąc uzbrojenie terenu dla potencjalnej w tym rejonie zabudowy. Podkreślono, że wbrew stanowisku skarżących, inwestycja, aby uznać ją za mającą znaczenie lokalne, nie musi obejmować całej gminy, czy całej miejscowości. Inwestycja celu publicznego nie musi też być sytuowana na terenach publicznych. Dopiero wydanie decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego, potencjalnie może stanowić w oparciu o tę decyzję podstawę wywłaszczenia. 2. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: a) art. 2 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej: upzp) w zw. z art. 6 ugn poprzez ich niewłaściwą wykładnię, która doprowadziła do nieuzasadnionego przyjęcia, że przedmiotowa inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego, jak również istnieją w niniejszej sprawie podstawy do wydania decyzji lokalizacyjnej, b) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 upzp w zw. z art. 64 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, a co za tym idzie brak uwzględnienia przy wydawaniu decyzji prawa własności przysługującego skarżącym w stosunku do stanowiących ich własność działek, na których planowane jest przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji oraz brak uczynienia zadość potrzebie ochrony interesu prawnego skarżących poprzez wydanie decyzji, w której wybrano najgorszy dla skarżących wariant oraz naruszenie w ten sposób konstytucyjnej zasady proporcjonalności w ograniczeniu korzystania z konstytucyjnych praw i wolności, a także konstytucyjnej zasady ochrony własności, podczas gdy prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów powinno doprowadzić do wydania decyzji z możliwie jak największym poszanowaniem interesu prawnego i prawa własności przysługującego skarżącym w stosunku do działek, na których planowane jest przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji w ramach realizacji przywołanych wyżej konstytucyjnych zasad przez organy administracji publicznej działające na podstawie i w granicach prawa, c) art. 53 ust. 3 pkt 2 upzp poprzez jego niezastosowanie, a co za tym idzie brak dokonania analizy stanu faktycznego i prawnego związanego z terenem, na którym przewiduje się realizację inwestycji, w tym przede wszystkim brak podjęcia przez organy postępowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w wyniku czego nie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy, podczas gdy prawidłowo ukształtowane postępowanie w niniejszej sprawie, w tym w szczególności wnikliwe przeprowadzenie analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, doprowadziłoby do ujawnienia okoliczności, iż możliwe jest przeprowadzenie inwestycji w sposób mniej uciążliwy dla skarżących, a zatem w sposób odpowiadający interesowi prawnemu strony i właściwej ochronie prawa własności wynikającej z zasad określonych w Konstytucji RP, 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania: a) art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: Ppsa) poprzez brak odniesienia się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych przez skarżących w skardze oraz poprzestanie na ogólnych stwierdzeniu, iż Sąd uznaje za własne wywody przedstawione przez organ, co prowadzi do uznania, że Sąd nie przedstawił wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w konsekwencji zaskarżony Wyrok uchyla się kontroli międzyinstancyjnej, b) art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: Kpa) poprzez oddalenie skargi i w konsekwencji nieuchylenie decyzji organów administracji, pomimo że dokonano niewszechstronnej oraz dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęto, że w niniejszym przypadku planowana inwestycja celu publicznego ma charakter działania o znaczeniu lokalnym (gminnym), stanowiącego realizację celów, o których mowa w art. 6 ugn, w sytuacji gdy organy nie ustaliły komu w zasadzie będzie służyła inwestycja, czy będzie miała znaczenie dla części mieszkańców gminy, czy dla ogółu mieszkańców gminy, czy dla mieszkańców powiatu, czy też dla sąsiedniego powiatu, a może będzie służyła interesom tylko jednego odbiorcy energii albo też wyłącznie inwestorowi, c) art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 w z w. z art. 77 § 1 i w zw. z 80 Kpa poprzez oddalenie skargi i w konsekwencji nieuchylenie decyzji organów administracji obydwu instancji w sytuacji niezbadania, w jakim stopniu zamierzenie inwestycyjne będzie oddziaływać na nieruchomość skarżących. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. Gmina [...] wniosła odpowiedź na skargę kasacyjną. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. 4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa. 4.3. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii znaczenia lokalnego (gminnego) wskazanej inwestycji tj. gazociągu średniego ciśnienia. Podzielając w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji stwierdzić należy, że oczywiste jest, iż budowa ww. gazociągu to rozbudowa istniejącej publicznej sieci dystrybucyjnej gazowej, która następuje sukcesywnie i umożliwia podłączenie się do tej sieci kolejnych odbiorców. Inwestycja taka w sposób oczywisty mieści się w definicji celu publicznego z art. 6 pkt 2 ugn - przewody i urządzenia służące do dystrybucji gazu. Nie zawsze bowiem jest tak, że sieć gazowa jest realizowana w gminie w ramach jednego zadania inwestycyjnego. W wielu sytuacjach następuje to sukcesywnie poprzez rozszerzanie sieci dystrybucyjnej w zależności od potrzeb odbiorców 4.4. W świetle powyższego kluczowe jest znaczenie inwestycji w ujęciu lokalnym, czyli z punktu widzenia zaspokojenia potrzeb i interesów społeczności lokalnej tworzącej gminną wspólnotę samorządową. Niewątpliwie zgodnie z art. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej: usg) mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (ust. 1). Ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (ust. 2). Zaś w myśl art. 7 ust. 1 usg zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty ustawodawca zaliczył do zadań własnych gminy, wśród których w pkt 3 wymienił zaopatrzenie w gaz. Tym samym realizowanie sieci gazowej jest działaniem o znaczeniu lokalnym (gminnym). Okoliczność, że dostarczanie gazu należy, jak to już zostało wyżej wskazane, do zadań własnych gminy ma wpływ na ocenę znaczenia określonej we wniosku inwestycji jako inwestycji celu publicznego, ponieważ pozwala na uświadomienie sobie jakie są priorytety w zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej. Planowana inwestycja, niezależnie od tego ilu nieruchomościom umożliwi podłączenie do sieci gazowej, należy do spraw najpowszechniej spotykanych, służących zaspakajaniu bieżących potrzeb ludności i niezbędnych dla funkcjonowania wspólnoty samorządowej. Jeżeli zatem planowana inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy gazu, co mieści się w zadaniach własnych gminy, to okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmie wycinek terytorium gminy, a nie wszystkie lub większość położonych na jej terytorium nieruchomości, nie może stać na przeszkodzie uznania tej inwestycji za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 upzp (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 264/11). Inaczej sytuacja kształtowałaby się jeżeli przedmiotem wniosku byłaby wyłącznie realizacja przyłącza. 4.5. W związku z tym, że wnioskowana przez spółkę inwestycja w sposób oczywisty stanowi realizację celu publicznego o znaczeniu lokalnym, to zarzut naruszenia art. 2 pkt 5 upzp w zw. z art. 6 ugn jest nieusprawiedliwiony. 4.6. Naczelny Sąd Administracyjny za nietrafny uznał również zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 upzp w zw. z art. 64 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przypomnieć należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy przepisów upzp gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Skarżący wskazują na art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp, który stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnieniu podlega prawo własności, nie zauważają jednak, co trafnie podkreślał Sąd I instancji, iż regulacja ta nie oznacza jeszcze, że ochrona przyznawana istniejącym stosunkom własnościowym ma charakter bezwzględny. Przepis art. 1 ust. 2 upzp wymienia szereg przesłanek, które winny być wzięte pod rozwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uszeregowując je w dziewięciu równorzędnych punktach. Nie można więc prawu własności w tej sytuacji nadawać cechy zdecydowanego prymatu nad innymi wartościami wymienionymi przez ustawodawcę (por. wyroki NSA z: 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 374/09, 18 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 442/19). 4.7. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 53 ust. 3 pkt 2 upzp. Należy wskazać, że zgodnie z art. 52 ust. 1 upzp, ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Stosownie do treści art. 56 tej ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zatem organ właściwy do wydania rozstrzygnięcia nie jest uprawniony do analizowania, czy lokalizacja inwestycji w miejscu wskazanym przez inwestora jest zasadna czy też nie. Brak możliwości takiej analizy zachodzi również wtedy, jeśli inna lokalizacja inwestycji byłaby korzystniejsza z punktu widzenia właścicieli nieruchomości, przez które ma przebiegać (wyrok WSA w Białymstoku z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 787/19). Natomiast z art. 53 ust. 3 pkt 2 upzp wynika, że organ dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, która obejmuje m.in. ustalenie osoby rzeczywiście władającej gruntem i aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, nie zaś analizy możliwości alternatywnej lokalizacji infrastruktury. 4.8. W świetle powyższego niezasadne są, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku wypełnia wymogi określone w art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji przytoczył bowiem w sposób niezwykle klarowny i czytelny zarówno stanowisko skarżących, jak i powody oddalenia skargi, co umożliwiało dokonanie instancyjnej kontroli zaskarżonego wyroku. Podkreślić przy tym należy, że w ramach tego zarzutu nie można zwalczać samej oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku. 4.9. W świetle oczywistości wypełnienia przesłanki lokalnego celu publicznego przez wnioskowaną inwestycję nie został naruszony także art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z 107 § 3 Kpa poprzez zaniechanie ustalenia komu w zasadzie będzie służyła inwestycja. Organ oceniając dopuszczalność ustalenia lokalizacji inwestycji w granicach określonych upzp nie naruszył też art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 w z w. z art. 77 § 1 i w zw. z 80 Kpa poprzez oddalenie skargi i w konsekwencji nieuchylenie decyzji organów administracji obydwu instancji w sytuacji niezbadania, w jakim stopniu zamierzenie inwestycyjne będzie oddziaływać na nieruchomość skarżących. Oddziaływanie konkretnej inwestycji na konkretne nieruchomości i ochrona przez ponadnormatywnym oddziaływaniem, badane są na etapie zgody budowlanej, kiedy znane są wszystkie parametry projektowanej inwestycji. 4.10. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. 4.11. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.