II SA/Bk 423/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy F. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Filipów stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 ust. 4 lit. "a", § 4 ust. 1, § 15 ust. 3 i 4. Rada Gminy Filipów podjęła w dniu 14 listopada 2019 r. uchwałę nr X/126/2019 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Filipów, działając m.in. na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2019, poz. 2010 ze zm., dalej: "u.c.p.g."). W treści § 2 ust. 4 lit a załącznika do ww. uchwały, stanowiącego Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Filipów (dalej: "Regulamin"), wskazano, że właściciele nieruchomości położonych bezpośrednio wzdłuż chodników mają obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu, poprzez gromadzenie ich na skraju chodnika od strony jezdni w taki sposób, aby nie utrudniało to ruchu pieszych i pojazdów. W treści § 4 ust. 1 wskazano zaś, że na terenie nieruchomości dopuszcza się wykonywanie drobnych napraw samochodów na terenie nieruchomości pod warunkiem, że nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości. Tu przykładowo wymieniono: wymianę żarówek, kół, świec zapłonowych, uzupełnienie płynu itp. W § 15 ust. 3 i 4 sformułowano natomiast obowiązki właścicieli i opiekunów utrzymujących zwierzęta domowe, wśród których wskazano, że psy powinny być wyprowadzone na smyczy a psy rasy agresywnej lub ich mieszańce – na smyczy i w kagańcu. Zwolnienie ze smyczy jest możliwe, w rejonach niezabudowanych, mało uczęszczanych, oddalonych od szlaków komunikacyjnych pod warunkiem sprawowania bezpośredniej kontroli nad zachowaniem psa. Skargę na ww. uchwałę wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Prokurator Rejonowy w S. zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa, tj.: – art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c. u.c.p.g., przez uregulowanie w § 2 pkt 4 lit a załącznika do zaskarżonej uchwały sposobu, w jaki ma być uprzątnięta nieruchomość i miejsca gromadzenia zanieczyszczeń, w sytuacji gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c. u.p.c.g. nie upoważnia do wskazania sposobu, w jaki ma być uprzątnięta nieruchomość i miejsca gromadzenia uprzątniętych zanieczyszczeń; – art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d. u.c.p.g. przez uregulowanie w § 4 pkt 1 załącznika do uchwały ograniczenia co do zakresu dokonywania napraw pojazdów samochodowych do napraw drobnych – co przekracza upoważnienie ustawowe określone we wskazanym wyżej przepisie ustawy; – art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. przez wprowadzenie w § 15 ust. 3 i 4 załącznika do uchwały ograniczenia w zakresie wyprowadzania psów na smyczy lub z założonym kagańcem, co przekracza upoważnienie ustawowe, polegające w szczególności na prowadzeniu do niehumanitarnych działań i stanowieniu nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt. W skardze sformułowano wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części - § 2 pkt 4 lit a, § 4 pkt 1, § 15 ust. 3 i 4 załącznika do uchwały. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Rada Gminy Filipów obowiązana była do określenia w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, m.in. wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości, służących do użytku publicznego. W zaskarżonym przepisie prawa miejscowego Rada Gminy Filipów wykroczyła poza przyznane jej upoważnienie ustawowe. Skarżący wskazał również, że art. 5 ust. 1 u.c.p.g. precyzyjnie reguluje zakres obowiązków właścicieli w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie ich nieruchomości. Wśród tych obowiązków brak jest jakichkolwiek, poza art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., odesłań do obowiązków właścicieli nieruchomości, dotyczących utrzymania czystości na terenach publicznych. Z tego względu, w ocenie skarżącego, na uwadze mieć należy art. 5 ust. 4 i art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2018, poz. 2068), które wskazują podmiot obowiązany do utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych. W odniesieniu do przepisów ustawowych dotyczących napraw pojazdów samochodowych, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d. u.c.p.g., skarżący wskazał, że organ gminy został na jego mocy upoważniony wyłączenie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniami zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Przepis ten nie upoważnia natomiast do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych do mycia jedynie określonych części pojazdów, a naprawy pojazdów samochodowych jedynie do drobnych napraw. Odnosząc się zaś do wprowadzonego w § 15 ust. 3 i 4 Regulaminu ograniczenia w zakresie wyprowadzania psów na smyczyi lub z założonym kagańcem, skarżący powołując się na orzecznictwo oraz posiłkując się treścią art. 77 k.w., wskazał, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i uwarunkowań, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Wskazał, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, w tym uprawnień właścicieli psów bądź nałożenie na nich dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzone z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W ocenie skarżącego postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie w tym względzie specyficznych sytuacji, mogące zostać niekiedy uznane jako nadmierne i w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tą zasadę naruszać. Skarżący podkreślił, że postanowienia ww. Regulaminu, będącego aktem prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowany w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać tych regulacji, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Filipów wniosła o oddalenie skargi w części dotyczącej paragrafu 2 pkt 4 lit a załącznika do uchwały. W pozostałej części uznała zarzuty skargi. Zdaniem Gminy określenie sposobu gromadzenia błota, śniegu czy lodu na krawędzi chodnika miało na celu zobowiązanie właścicieli do takiego działania, bowiem bez takiego określenia istnieje niebezpieczeństwo zrzucania substancji na jezdnie, co doprowadzi do zakłóceń w ruchu pojazdów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Nr X/126/2019 Rady Gminy Filipów z dnia 14 listopada 2019 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie tej Gminy, która została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Uchwała rady gminy w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie, ma – stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – charakter aktu prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego stanowią – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rządu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia aktu prawa miejscowego musi wynikać z ustawy (vide: art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.). Z wynikającej wprost z Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym podporządkowanej pozycji aktu prawa miejscowego względem aktów wyższego rzędu, wynika wzorzec i zakres kontroli legalności aktu prawa miejscowego. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że treść kontrolowanego aktu nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego podjęcia (uchwalenia), przepisów Konstytucji RP, a także przepisów innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią oraz mieć na uwadze, że normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu niż ustawa. Dopuszczalny zakres regulacji objętych uchwalanym regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminie wynika z treści art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z nim, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy między innymi dotyczące: - uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, - mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; - obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; Treść uchwalanego regulaminu z jednej strony nie może zawierać zapisów wykraczających poza zakres art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej, a z drugiej strony musi się odnosić do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 tej ustawy. Normy regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach odnoszące się do innych zagadnień niż wskazane w art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej, a także regulujące zagadnienia wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej w sposób odmienny niż to wynika z treści upoważnienia, stanowią niedopuszczalne wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest, że organ stanowiący akt prawa miejscowego ma obowiązek ścisłej interpretacji treści normy upoważniającej, co oznacza, że nie może sobie przypisywać kompetencji nieobjętych normą upoważniającą, ani dokonywać rozszerzającej wykładni normy upoważniającej. Odstępstwo od opisanych zasad tworzenia aktu prawa miejscowego z reguły stanowi istotne naruszenie prawa a w świetle art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny. Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia danego aktu prawa miejscowego ale również wówczas, gdy rada gminy danym aktem prawa miejscowego wkracza w materię już uregulowaną innymi aktami wyższego rzędu tj. ustawami innymi niż ustawa upoważniająca. Akt prawa miejscowego ma się wpisywać w ogólnie obowiązujący system prawa i być z nim spójny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to sprzeczność postanowień uchwały rady gminy z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, a zatem także z Zasadami Techniki Prawodawczej, stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.), co oznacza, że również istotne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przy tworzeniu aktu prawa miejscowego może być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego (vide: stanowisko zawarte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004r. P 16/03; OTK-A 2004/4/36 w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej"; zob. też np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 lipca 2020 r. sygn. II SA/Bk 185/20). Przenosząc powyższe do realiów rozpatrywanego przypadku Sąd stwierdza, że unormowania zakwestionowane przez Prokuratora zawarte w załączniku do zaskarżonej uchwały istotnie naruszają prawo. Głębszego rozważenia wymaga regulacja par.2 pkt4 lit a Regulaminu, gdyż Gmina tylko w tym zakresie nie zgodziła się ze stanowiskiem Prokuratora. Chodziło o gromadzenie błota, śniegu i lodu na skraju chodnika od strony jezdni w taki sposób, aby nie utrudniało to ruchu pieszych i pojazdów. Kwestia dotycząca sposobu postępowania z błotem, śniegiem, lodem i innymi zanieczyszczenia uprzątniętym z przystanków komunikacyjnych oraz z części nieruchomości służących do użytku publicznego nie mieści się jednak w delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Przepis ten zezwala Radzie Gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia. W tej kwestii wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 372/15, w Łodzi z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 637/15, w Kielcach z dnia 27 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 572/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Obowiązek gromadzenia ww. zanieczyszczeń, jak i określenie sposobu ich gromadzenia przekracza pojęcie "uprzątnięcia", o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy (por. wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. II SA/Gl 258/14; w Poznaniu z dnia 7 października 2015 r., sygn. IV SA/Po 446/15; w Białymstoku z dnia 4 czerwca 2020 r. sygn. II SA/Bk 179/20). Zasadny jest również zarzut naruszenia § 4 ust. 1 załącznika do uchwały, tj. ograniczenie dokonywania napraw pojazdów samochodowych do napraw drobnych. W myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Orzekający w tej sprawie Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy zawiera upoważnienie odnoszące się wyłącznie do warunków zapewniających zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. II SA/Sz 994/08, dostępny w CBOSA). Jak stwierdził WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. II SA/Bd 877/18, organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i zdrowia ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Powołana norma delegacyjna nie upoważniła natomiast ani do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (np. nadwozia) ani do wprowadzenia zakazu rodzajowego prowadzonych napraw czy ograniczenia napraw poza warsztatami tylko do "drobnych napraw". Podnieść również należy, że sformułowanie, zgodnie z którym zezwala się wyłącznie na dokonywanie drobnych napraw pojazdów przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), naruszając jednocześnie sformułowany w § 6 Zasad techniki prawodawczej, wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., II SA/Gd 80/19, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto określone ograniczenia wykonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, zostały wskazane w sposób nieprecyzyjny, z użyciem sformułowania ocennego i niedookreślonego – "drobnych napraw", mogącego powodować wątpliwości interpretacyjne, a takich unormowań akty prawa miejscowego nie powinny zawierać. Za niewłaściwą uznać należy także redakcję § 15 ust. 3 i 4 Regulaminu, w którym określono obowiązki właścicieli psów na terenie gminy. Zapisy te przede wszystkim wykraczają poza delegację przewidzianą w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a jednocześnie odmiennie reguluje tę materię, aniżeli uczynił to ustawodawca krajowy w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U, z 2019 r., poz. 122). Przepis art. 10a ust. 3 tej ustawy zabrania puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Organ nie jest zatem uprawniony do określenia w Regulaminie bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psa na smyczy czy w kagańcu. W tym zakresie należy dodatkowo wskazać, że generalny nakaz wyprowadzania psów na uwięzi i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak trafnie podniósł Prokurator, wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności (art. 31 § 3 Konstytucji RP). Postanowienia regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Treść zatem ww. przepisów regulaminu jest niewątpliwie surowsza od cytowanej ustawy o ochronie zwierząt i stanowi jej nieuprawnioną modyfikację. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, wynikające np. z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. wyroki NSA: z dnia 13 września 2012 r., sygn.II OSK 1492/12, z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15; wyroki WSA w Kielcach z dnia 16 listopada 2017 r., wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19). Wbrew twierdzeniom organu doszło do przekroczenia ustawowego upoważnienia, wszystkich zakwestionowanych w skardze postanowień uchwały. Dlatego też należało orzec o stwierdzeniu ich nieważności za podstawę przyjmując art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Dla porządku należy zaznaczyć, że Sąd w wyroku przyjął określenie " § 2 ust 4 lit a, §. 4 ust. 1" zamiast wskazanego przez skarżącego " §. 2 pkt 4 lit a), §. 4 pkt 1 "