II OSK 196/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt II SA/Go 192/20 w sprawie ze skargi D. N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 7 października 2020 r., sygn. akt II SA/Go 192/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w celu wyegzekwowania od skarżącej obowiązku polegającego na rozbiórce budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej o wymiarach: długość – 8,10 m, szerokość – 5,10 m, zlokalizowanego na terenie działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...] położonej w miejscowości T. pod nr [...], gmina S., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła D. N., zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca "1996 r." (zapewne autorowi skargi chodziło o rok 1966) o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w kontrolowanym stanie prawnym tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1438, "u.p.e.a."), polegające na tym, że sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie uchylił kontrolowanych postanowień z uwagi na "brak wymagalności z innego powodu"; 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., polegające na tym, że sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie uchylił kontrolowanych postanowień z uwagi na nieistnienie obowiązku rozbiórki budynku. Na podstawie przywołanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że zdaniem skarżącej kasacyjnie obowiązek rozbiórki budynku nie staje się wymagalny dopóki postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej nie zostanie prawomocnie zakończone. Zatem do chwili wydania wyroku oddalającego skargę kasacyjną skarżącej zachodzi okoliczność braku wymagalności obowiązku z innego powodu. Natomiast z chwilą ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej i późniejszego stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej obowiązek upadnie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie zachodzi również okoliczność wskazana w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. (w brzmieniu w kontrolowanym stanie prawnym) polegająca na nieistnieniu obowiązku. Obowiązek nie istnieje, gdyż decyzja jest nieważna i ewentualne korzystne dla skarżącej rozstrzygnięcie w postępowaniu sądowym będzie skutkowało ex tunc, czyli tak jakby obowiązek nigdy nie istniał. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na jednej z ww. podstaw kasacyjnych, tj. na naruszeniu przepisów postępowania. Na wstępie wskazać należy, odnosząc się do redakcji zarzutów, że wnosząca skargę kasacyjną błędnie wskazuje na naruszenie przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. gdyż przepis ten jest przepisem ustrojowym. Sąd administracyjny może go naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie sąd rozpoznał skargę na postanowienie ostateczne, ocenił je pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w art. 151 p.p.s.a. To czy ocena legalności zaskarżonego postanowienia była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu ustrojowego. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Mają rację organy orzekające i sąd I instancji, że zarzut przeciwegzekucyjny wskazany przez D. N. w piśmie z [...] stycznia 2020 r. nie jest zasadny. Przepis ten stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji może być odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej. Żadna z tych sytuacji w sprawie nie występuje. Zdaniem skarżącej kasacyjnie to, że złożyła w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie skargę (sygn. akt VII Sa/Wa 2878/19) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2019 r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2019 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...] października 2018 r. ([...]), która stanowi podstawę egzekucji jest "brakiem wymagalności obowiązku z innego powodu". Takie rozumowanie jest ewidentnie błędne bowiem decyzja nakładająca na nią obowiązek rozbiórki jest ostateczna i nadal wymagalna. Trafnie wskazał sąd wojewódzki, że dopóki decyzja mająca walor ostateczności nie zostanie zmieniona wywołuje ona pełne skutki prawne. Uruchomienie zaś postępowania nadzwyczajnego zmierzającego do zmiany lub uchylenia decyzji stanowiącej podstawę egzekucji, a także zaskarżenie decyzji odmownych w tym zakresie do sądu administracyjnego, z punktu widzenia podstawy zarzutu podnoszonego przez skarżącą, nie ma żadnego znaczenia prawnego ponieważ nie doszło jeszcze do zmiany lub uchylenia decyzji stanowiącej podstawę egzekucji. W dacie wydania zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nałożony na skarżącą kasacyjnie, ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...] października 2018 r., nr [...] obowiązek rozbiórki nie był uchylony, zmieniony, nie odroczono również terminu jego wykonania i nie zachodziły żadne inne okoliczności wpływające na jego wykonalność. Na marginesie podnieść należy, choć to dla sprawy prawnie obojętne, że sądowi z urzędu jest znane, że WSA w Warszawie wyrokiem z 18 sierpnia 2020 r. oddalił skargę D. N. na opisaną wyżej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2019 r., a wyrokiem z 24 sierpnia 2021 r. w sprawie sygn. akt II OSK 299/21 NSA oddalił jej skargę kasacyjną od tego wyroku. Niezasadny i wręcz niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Podnoszenie nowego zarzutu przeciwegzekucyjnego na tym etapie jest niedopuszczalne gdyż termin zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wynosi dla zobowiązanego 7 dni od doręczenia mu tytułu wykonawczego (art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Po upływie tego terminu nie jest dopuszczalne zgłaszanie nowych zarzutów lub uzupełnianie zarzutów już wniesionych o nowe podstawy faktyczne lub prawne. Na zakończenie należy też wyjaśnić, że wyłączne prawo zobowiązanego do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej przesądza o tym, że organ nie ma obowiązku z urzędu badać, czy w sprawie wystąpiły podstawy do sformułowania innych zarzutów niż zarzuty zgłoszone przez zobowiązanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2903/12). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.