II OSK 299/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2878/19 w sprawie ze skargi D. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2878/19, oddalił skargę D. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], odmawiającą, w oparciu o art. 157 § 1, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a., stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], nakazującą D. N. rozbiórkę budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej o wymiarach: 8,10 m x 5,10 m, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w T., gm. S. Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyjaśnił na wstępie charakter postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym oraz wskazał, że miał na uwadze, że - jak stwierdzono w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym - na działce ew. nr [...] skarżąca wykonała budynek gospodarczy wraz z tarasem o wymiarach: 5,10 m x 8,10 m. Organ architektoniczno-budowlany przyjął zgłoszenia dwóch budynków gospodarczych na ww. działce, jednak ze znajdujących się w aktach sprawy kopii zgłoszeń i dołączonych do nich map przedstawiających planowane ich usytuowanie oraz wymiary nie wynika, że dotyczą one przedmiotowego budynku. Ponadto, żaden z nich nie miał mieć tarasu (protokół kontroli z 21 listopada 2017 r.). Sąd Wojewódzki podkreślił, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej pojęcia "powierzchnia zabudowy", a - co do zasady - tylko definicje zawarte w ustawach i w rozporządzeniach wykonawczych wydawanych z mocy tych ustaw znajdują zastosowanie do kwestii objętych daną ustawą i jej przepisami wykonawczymi. W orzecznictwie wskazuje się, że powiązania przedmiotowe pomiędzy różnymi gałęziami prawa mogą przesądzać o możliwości i potrzebie korzystania z interpretacyjnych ustaleń odnoszących się do ich przepisów, w tym także do wykorzystania definicji legalnych. Dopuszcza się zatem możliwość wyłącznie posiłkowego stosowania ustaleń zwartych w innych przepisach. Wprawdzie w Polskiej Normie PN-ISO 9836:1997 Właściwości użytkowe w budownictwie - Określenie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych, w pkt 5.1.2 "Powierzchnia zabudowy" w ppkt 5.1.2.1 wskazano, że przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. W ppkt 5.1.2.2. stwierdzono, że powierzchnia zabudowy jest wyznaczana przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchni terenu. Niemniej stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne - stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz.U. z 2015, poz.1483), która weszła w życie 1 stycznia 2003 r. Polskie Normy nie należą bowiem do systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, co wynika z art. 87 Konstytucji RP stanowiącego, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1), a na obszarze działania organów, które je ustanowiły także akty prawa miejscowego (ust. 2). Powołanie się na Polską Normę w określonym przepisie prawa nie zmienia jej dobrowolnego statusu, chyba że ustawodawca świadomie ten status zmieni, co jest możliwe tylko przez wyraźne wskazanie tego w przepisach określonej ustawy. Z przedstawionych wyżej rozważań, w ocenie Sądu I instancji, wynika zatem, że brak definicji ustawowej terminu "powierzchnia zabudowy" w ustawie Prawo budowlane skutkuje w każdym przypadku koniecznością dokonania przez właściwy organ jego wykładni, a w tej sprawie w kontekście art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (zwalniającego z uzyskania pozwolenia na budowę m.in. budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2). Nie można zatem przyjąć jednoznacznie, że w postępowaniu zwyczajnym błędne wliczono do powierzchni zabudowy ww. budynku powierzchni tarasu, co z kolei wyklucza stwierdzenie, że doszło do rażącego naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez jego zastosowanie. Wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. musi być poprzedzone nie tylko niebudzącym wątpliwości ustaleniem oczywistości tego naruszenia, ale nie może również wynikać z przepisu, który wymaga dokonania wykładni. Tym samym, Sąd Wojewódzki uznał, że ocena decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2018 r. dokonana przez organ odwoławczy, przy uwzględnieniu specyfiki postępowania nieważnościowego, jest prawidłowa. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła D. N., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez rażąco niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że decyzję o rozbiórce można wydać w stosunku do budynku, do którego powierzchni zabudowy wlicza się także obiekty, które nie są, ani trwale związane z gruntem, ani nie są w jakikolwiek sposób połączone z budynkiem, a tym samym nie stanowią części tego budynku; 2) przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z przepisami powołanymi w punkcie 1), poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji i uznanie, że nie zachodzi rażące naruszenie prawa w jej treści. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że z ustalonych w sprawie faktów wynika, że do powierzchni zabudowy budynku gospodarczego została doliczona powierzchnia obiektu, który został nazwany "tarasem". Tymczasem ustalenia faktyczne wskazują, że tym obiektem był drewniany podest stworzony ze zbitych ze sobą desek stanowiących jedną płaską płaszczyznę o powierzchni około 15 m2. Taki obiekt był położony na gruncie przed budynkiem i przylegał do ściany budynku. W ocenie skarżącej, należy postawić zasadnicze pytanie, czy taki obiekt niezwiązany trwale z gruntem oraz niepołączony w jakikolwiek sposób z budynkiem może stanowić jego część. Nie należy więc rozpatrywać tej sprawy poprzez badanie, czy "powierzchnia zabudowy" wynosiła więcej niż 35 m2, lecz czy "powierzchnia zabudowy budynku" wynosiła więcej niż 35 m2. Zdaniem skarżącej, rażącym naruszeniem prawa jest przyjęcie, że obiekt będący drewnianym podestem został uznany za część budynku. W zaskarżonych decyzjach nie ma w ogóle ustaleń dotyczących okoliczności połączenia obiektu (podestu) z budynkiem, a skoro nie ma takich ustaleń, to nie można uznać, że obiekt jest częścią budynku. Jeśli nie można ustalić, że obiekt jest częścią budynku, to twierdzenie, że budynek miał powierzchnię zabudowy powiększoną o obiekt do niego przylegający jest rażącym naruszeniem jednej z podstawowych definicji w prawie budowlanym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Z ustaleń faktycznych sprawy, nie zakwestionowanych w skardze kasacyjnej, wynika, że na działce ew. nr [...] skarżąca wykonała budynek gospodarczy wraz z tarasem o wymiarach: 5,10 m x 8,10 m. Wcześniej do organu architektoniczno-budowlanego złożyła ona zgłoszenia budowy dwóch budynków gospodarczych sytuowanych na ww. działce. Ze znajdujących się w aktach sprawy kopii zgłoszeń i dołączonych do nich map przedstawiających planowane ich usytuowanie oraz wymiary nie wynika, że dotyczą one przedmiotowego budynku. Ponadto, żaden z nich nie miał mieć tarasu (protokół kontroli z 21 listopada 2017 r.). Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W sprawie dokonano zatem prawidłowej kwalifikacji przedmiotowego budynku, jako zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej. Powstał bowiem budynek o innych parametrach niż w zgłoszeniu. Budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy 41,31 m2 nie jest objęty zakresem art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie korzysta tym samym z wyjątku budowy bez pozwolenia na budowę, ponieważ przekracza powierzchnię zabudowy dla budynku gospodarczego, który może być realizowany bez pozwolenia na budowę (ale w oparciu o zgłoszenie – art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że problem tkwi w rozumieniu pojęcia "powierzchnia zabudowy" użytego w powołanym wyżej przepisie. Dokonując interpretacji powyższego sformułowania, zarówno organ w zaskarżonej decyzji, jak i Sąd I instancji odwołali się się do Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997. W orzecznictwie wyrażono pogląd, że wskazana norma nie jest aktem prawnym (przepisem prawa powszechnie obowiązującego), co wynika, pośrednio z art. 5 ust. 1, 3 i 4 ustawy o normalizacji, i wprost z art. 2 pkt 3 tej ustawy. Nie mniej jednak, norma ta jest odpowiednia do określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych w budownictwie (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 955/17). Skoro w przepisach prawa nie ma odpowiedniej definicji określonego pojęcia, to w orzecznictwie organów administracyjnych i orzecznictwie sądów należy znaleźć rozwiązanie, które jest powszechnie akceptowalne. Nie ulega zatem wątpliwości, że z tego punktu widzenia tak należy postrzegać Polskie Normy zawarte w podstawowych dokumentach normalizacyjnych. Ponadto, w § 8 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.), obowiązującego w dacie orzekania przez organy administracyjne wskazano, że w przypadku budynków – powierzchnię zabudowy, o której mowa w pkt 4, określa się zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku do rozporządzenia. W załączniku tym wskazano właśnie Normę Polską PN-ISO 9836:1997. Wynika z tego, że do co zasady, na gruncie Prawa budowlanego, które posługuje się pojęciem "powierzchni zabudowy" ma zastosowanie ww. Polska Norma w odniesieniu do budynków, których realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie brak jest podstaw aby sposób wyliczania tego samego parametru jakim jest powierzchnia zabudowy różnicować do budynków, które mogą powstać bez pozwolenia na budowę w ramach tej samej ustawy, a więc na zasadzie wyjątku. Przeciwny wniosek byłby nieuzasadniony mając na względzie zasady wykładni systemowej i funkcjonalnej, które na gruncie tej samej ustawy powinny wyznaczać określonych kierunek wykładni przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 220/17). Niezależnie od powyższego, zwrócić należy także uwagę na unormowanie zawarte w § 3 pkt 24 lit.) a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2019 r. poz. 1065), zgodnie z którym, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o kubaturze brutto budynku - należy przez to rozumieć sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją, przy czym do kubatury brutto budynku wlicza się kubaturę przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady. Jak wiadomo kubaturę obiektu oblicza się przez pomnożenie powierzchni zabudowy przez wysokość. Prawodawca nie określił, czy taras jest usytuowany na piętrze budynku, czy na gruncie. Jedynym wyznacznikiem jest wysokość balustrady tarasu. W rozpoznawanej sprawie, wobec braku balustrady, kubatura tarasu nie może być doliczona do kubatury budynku. Nie mniej jednak pozostaje wątpliwość, czy powierzchnia tarasu nie może być doliczana do powierzchni budynku skoro kubaturę tarasu można doliczać do kubatury budynku. Z powyższych wywodów jak i orzeczeń wskazanych w skardze kasacyjnej wynika, że rozumienie powierzchni zabudowy budynku (doliczanie do jego powierzchni, powierzchni tarasu) nie jest jednoznaczne i jak trafnie zauważył to Sąd I instancji następuje to każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. W tym miejscu, podkreślić należy, że uznanie, iż naruszenie prawa ma charakter rażący oznacza, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Tak więc stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to takie skutki, które uniemożliwiają zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 925/18; z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2668/16; z 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3278/15). Rażące naruszenie prawa zachodzi zatem, gdy wydane przez organ rozstrzygnięcie w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości. Nie można w takim razie mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy na gruncie danego przepisu możliwy jest wybór różnych interpretacji. Odnosząc się do wywodu zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że w zaskarżonych decyzjach nie ma w ogóle ustaleń dotyczących okoliczności połączenia tarasu z budynkiem, co oznacza, że obiektu tego nie można było uznać za część budynku, zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutów dotyczących wadliwości dokonanych ustaleń faktycznych. Poprzez sformułowane zarzuty naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych. Zarówno organy orzekające w sprawie, jaki Sąd I instancji przyjęli, że taras jest częścią budynku. Z przytoczonych powodów nie można uznać za uprawniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut rażącego naruszenia art. 48 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, a konsekwencji także zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.